破解國有科研事業單位科技成果轉化體制機制障礙

張 勝，郭英遠

(西安交通大學公共政策與管理學院，陜西 西安 710049)

1 引言

我國《科學技術進步法》規定利用財政性資金形成的科研成果的知識產權，授權項目承擔者依法取得;而《事業單位國有資產管理暫行辦法》(財政部令第36號)及相關法規將財政性資金形成的科研成果的知識產權劃定為國有資產，對其進行轉化需要按照國有資產管理辦法進行授權和審批;這造成了《科學技術進步法》對國家財政性資金形成的科技成果的產權界定和技術權益歸屬與我國國有資產管理的相關制度安排存在沖突，意味著國有科研事業單位不具有轉化科技成果和進行收益分配的自主權。

2 國內外相關立法和政策

為了促進科技成果轉化，美國在1980年制定的《拜杜法案》，將財政資金資助形成的知識產權授予項目承擔單位所有，這一規則俗稱“拜杜規則”，改變了政府資助獲得的發明專利由政府所有的傳統做法［1］。這一規則激發了科研機構轉化科技成果的積極性［2］，促進了科技與經濟的融合，推進美國實現技術進步與經濟繁榮。

《拜杜法案》出臺之前，政府擁有財政資金資助的發明創造的權利，但沒有動力和能力對技術進行商業化;私人部門有動力和能力對技術實施商業化，但沒有權利［3］，使得大學的科技研究與科技成果產業化嚴重分離;由于技術轉移機制僵化，科技成果轉化率偏低，造成科技成果的閑置［4］。

《拜杜法案》賦予了科研機構轉化財政資金資助形成科技成果的所有權，在美國大學獨立辦學的現實背景下，該法律有效地推動了科研機構的科技成果轉化。美國科技立法有效地劃分了政府與市場的界限，明確了大學等科研機構的技術權益以及技術市場主體地位，激發了大學等科研機構及發明創造者參與技術轉移的積極性。而且，美國法律要求這些科研機構轉化科技成果的收益只能投向教學或科技研發等活動，使得以應用和試驗發展為目的基礎研究的繁榮［5］，科技與經濟的緊密融合。

日本學習和借鑒美國的經驗。1999年頒布的《產業活力再生特別措施法》規定，大學等研究機構對其利用政府財政資助完成的發明創造擁有所有權。這被視為日本版的“拜杜法案”。2003年，頒布的《國立大學法人法》和《獨立行政法人國立高等專門學校機構法》，賦予了國立大學獨立的財政權，確立了國立大學完全的技術市場主體地位［6］。日本《專利法》第35條規定，對于職務發明的專利申請權及專利權首先應歸屬于雇員發明人本人所有，在單位支付雇員合理報酬的情況下，雇主或單位有權享有非獨占實施權和優先受讓權［7］。這顯示日本更加重視發明人的貢獻。

中國臺灣地區的《科學技術基本法》第6條第1款規定，政府補助、委辦或出資之科學技術研究發展所獲得之智能財產權與成果，得將全部或一部歸屬于執行研究發展之單位所有或授權使用，不受國有財產法之限制。這顯示臺灣采納了“拜杜規則”。臺灣《專利法》第7條規定，“受雇人于職務上所完成之發明、新型或設計，其專利申請權及專利權屬于雇用人，雇用人應支付受雇人適當之報酬。”這意味著，發明人享有科技成果轉化收益的權益。目前，臺灣已經形成了完善的有利于科技成果轉化的法律和政策體系［8］。

自改革開放以來，我國科技體制朝向市場方向改革。2007年頒布的《科技進步法》就采用了“拜杜規則”，將財政資助形成的知識產權授權項目承擔單位所有，并賦予發明人享有科技成果轉化收益的權利。這些重大舉措，確立了大學、科研院所等國有科研事業單位參與技術市場的主體地位。然而，我國針對國有科研事業單位的眾多部門規章，卻并沒有賦予這些機構獨立的技術市場主體的地位，這導致在微觀層面上難以建立有利于科技與經濟結合的激勵機制，抑制了技術市場決定創新資源配置的作用。

3 權限不清:國有科研事業單位管理體制阻礙科技成果轉化

3.1 事業單位國有資產管理體制限制科技成果轉化

國有資產管理規定基于對國有資產保護的視角，通過行政審批等方式對國有科研事業單位科技成果進行行政管理，形成了“三級”行政審批體制，即財政部門擁有國有資產管理的最終審批權，主管部門擁有監督管理權，事業單位具體管理國有資產，使得國有科研事業單位不具有完整的科技成果轉化權利，如處置權、定價權、收益分配權等，相關管理規定見表1。這一管理體制顯 示出自相矛盾的兩個方面。

表1 國有科研事業單位科技成果管理體制的相關法律與政策

一方面，《科學技術進步法》、《專利法》、《關于國家科研計劃項目研究成果知識產權管理的若干規定》、《關于加強國家科技計劃知識產權管理工作的規定》等規定，財政資助形成的知識產權授權承擔的國有科研事業單位所有，承擔科研項目的國有科研事業單位享有依法自主轉化并進行收益分配的權利。

但在另一方面，《事業單位國有資產管理暫行辦法》、 《中央級事業單位國有資產管理暫行辦法》、《中央級事業單位國有資產處置管理暫行辦法》、《財政部關于在中關村國家自主創新示范區進行中央級事業單位科技成果收益權管理改革試點的意見》、《關于在中關村國家自主創新示范區試行中央級事業單位科技成果處置權改革試點的通知》的規定顯示，國有科研事業單位并不具有完整的科技成果轉化權利，如處置權、定價權、收益分配權等，不能自由的參與技術市場交易。

比較科技法規與國有資產管理規定可以發現，科技法通過調整科技領域各個科技創新主體之間的關系，界定了政府與市場在科技領域的權限。科技法規授予了科技成果的權利人與發明人實施科技成果和分享轉化收益的權利，賦予了科研事業單位進行科技成果轉化的技術市場主體地位;國有資產管理規定國有科研事業單位轉化科技成果必須按照“三級”行政審批程序組織實施，國有科研事業單位不具有負責辦理出售、轉讓科技成果的自主權限，這對高度復雜與不確定的科技成果轉化造成了現實障礙，使得國有科研單位難以應對市場的變化，造成科技與經濟的脫節。

3.2 科技成果產權界定限制成果轉化

科研事業單位作為財政資金項目的承擔單位，享有項目知識產權的所有權［9］，發明人享有成果轉化的部分收益。但在現實中，發明人的技術權益普遍難以落實，發明人僅享有署名權并得到微薄的獎勵［7］，這抑制了發明人參與科技成果轉化的積極性［10］。職務發明人作為科技成果的“創造者”，本身具有轉化科技成果無可比擬的優勢，但是，在我國現行科技體制下，國有科研事業單位的發明人不具有轉化科技成果的優先權，且缺乏相應的轉化收益分配的激勵機制，導致其缺乏將科技成果進行商業化的原動力，造成大量的科技成果僅僅以論文、專利等形式表現出來。

我國國有科技資源缺乏有效的產權保障，財政資金支持形成的科技成果名義上歸國家所有，事實上并不存在實際的產權替代者，導致國有科技成果所有權虛置等問題［11］，造成科技成果流動不通暢和科技資源的使用效率低下。盡管國有科研事業單位擁有轉化職務科技成果的優先權，但是，法律法規未明確賦予國有科研事業單位轉化成果收益的剩余索取權;同時，科技成果轉化面臨“三級”管理體制的行政干預［6］、成果轉化的不確定性風險和巨大的研發、管理和市場開拓成本，造成了國有科研事業單位參與科技成果轉化積極性不高，導致科技成果閑置問題［12-13］。

財政資助科技項目形成的科技成果的產權歸屬以及實施科技成果的權利、義務與利益分配等規定，抑制了作為權利人的單位、作為發明人的科技人員轉化科技成果的積極性，使得科技脫離經濟。此外，政府審批完全屬于市場行為的科技成果轉化活動，本身就是低效率的，造成科技成果轉化效果不好，國有科研事業單位及其科技人員對轉化科技成果活動的不重視。

4 簡政放權:改革國有科研事業單位管理體制

4.1 改革國有科研事業單位管理體制

改革國有科研事業單位的管理體制的首要問題是理順國家科技法規與財政部國有資產管理等法規之間的關系，目的是劃分政府與市場的界限。探索建立既尊重國有性質，又促進科技成果轉化的產權激勵機制。政府制定科技發展規劃等措施指導國有科研事業單位的基礎研究和應用研發，除了介入權所涉及的國家利益之外，應該讓科研事業單位決定科技成果轉化的途徑和收益分配方式。

制定不同于固定資產的國有科研事業單位知識產權類國有資產管理體制，將財政性資金形成的知識產權類國有資產賦予單位完全的自主轉化權。國有科研事業單位進行轉化的科技成果主要是技術、專利知識產權類國有無形資產。財政資金形成的知識產權類無形資產主要是科技人員完成的，其轉化需要科技人員的直接參與，且其轉化面臨復雜性和不確定性，因此，知識產權類無形資產的管理應不同于研究基礎設施、科研設備等實物形態的國有有形資產。

改革《事業單位國有資產管理暫行辦法》等國有資產管理辦法所設定的管理體制，在修訂相關法律和完善相關制度時，涉及國有科研事業單位國有資產管理時，除涉及國家利益和公共利益，將知識產權類無形資產排除，建立既考慮國有資產的普遍性，又關注知識產權類科技成果財產屬性的特殊性的國有資產管理程序與制度。

國有事業單位科技成果管理中應該堅持科技法律為主體，國有資產管理為輔助的原則。賦予國有科研事業單位轉化財政資金形成的科技成果的完全自主權，即自主決策科技成果的轉移、轉讓、出售、許可、對外投資等的定價權、處置權以及成果收益的分配權。依據上位法的立法精神，以《科技成果轉化法》為核心，協調各部門的法律關系，達成國有科研事業單位科技成果轉化的法律共識。

4.2 健全科技成果產權機制，促進科技成果轉化

政府應主導建立以利益驅動為基礎的促進科技成果產業化的激勵機制［14］，通過明確以國家財政資助為主的科研項目完成的發明創造專利權的歸屬，提高國家財政資助經費的利用率，促進發明創造充分利用，調動項目承擔單位或者項目參與第三方的積極性［15］;同時，在立法上應完善國有科研事業單位進行科技成果轉化的“自收自支”管理體制，推進國有科研事業單位去行政化，建立法人治理結構，使其擁有充分的自主權，讓市場來引導國有科研事業單位的科技成果轉化活動［16］。

政府提供科技類公共服務的宗旨不僅包括資助科研事業單位的研發活動，更應該包括促進技術創新與技術擴散，鼓勵科技成果的產業化。政府對財政性資金形成的科技成果的放權，實質是政府職能向提供公共服務轉型的重要表現，政府不應對科技成果轉化進行行政干預和參與轉化收益分配［17］，而是通過提供研究經費、公共服務，培育技術中介和建設基礎設施等措施來促進技術市場的發展。

在確立國有科研事業單位技術市場主體地位的同時，需要通過立法完善職務發明制度，將職務發明人的技術權益凸顯出來，建立國家、國有科研事業單位和科技人才三者激勵兼容的利益分配機制。當前，職務科技成果的轉化可以分為科研單位主導的轉化方式和發明人主導的轉化方式，兩種方式互為補充，形成了完整的科技成果轉化機制。目前，我國主要采用的是科研單位主導成果轉化，對發明人的技術貢獻給予補償 (股權、分紅等)的方式。我國應建立并完善科技成果轉化優先實施主體的選擇機制與轉化收益的分配規則，保障科研單位與發明人對科技成果轉化的權益，若強調國有科研事業單位的優先權，則需要保障發明人的報償權［18］;同理，若強調發明人的優先權，就需要保障國有科研事業單位的報償權。

我國應完善職務發明制度，鼓勵發明人來主導科技成果轉化，探索以發明人為主體的職務成果轉化的權利義務關系［19］。鼓勵發明人與權利人在協商一致的基礎上，由發明人創辦公司實體來轉化實施自己完成的職務成果。這種方式被稱為“衍生 (spin-off)”，這是美國、歐盟等發達國家的大學、國家實驗室進行職務科技成果轉移轉化，創立高新技術公司、發展高技術產業的主要途徑［20］，然而，我國國有科研事業單位國有資產管理的制度安排，明顯地抑制了國有科研事業單位及其科研人員采用衍生方式來轉化職務科技成果的積極性。

從國有科研事業單位科技成果轉化收益分配關系來看，若由科研單位實施成果轉化，則科研單位應該對發明人進行收益補償，這是我國目前普遍采用的策略;若由發明人實施成果轉化，則發明人應該對科研單位進行收益補償。事實上，選擇何種方式，應該綜合考慮科技成果的特點、利益分配機制與激勵機制等。

5 結論

明晰國家與國有科研單位之間的關系，有效劃分政府與市場在技術市場的邊界，讓技術市場來決定創新資源的配置，有助于破解國有科技成果轉化的難題。我國《促進科技成果轉化法》的修訂應堅持《科學技術進步法》第二十條所設定的立法思想，給予國有科研事業單位完全的轉化科技成果的處置權、定價權和收益分配權等權利。我國應完善相關政策法規體系，建立以科技法為核心的與各部門政策規章協調統一的法律體系［8］。制定不同于固定資產的國有科研事業單位知識產權類無形資產的國有資產管理機制，減少或取消國有資產管理規定對國有科研事業單位科技成果轉化的行政審批程序，確立國有科研事業單位科技成果轉化的市場主體地位。

國有科研事業單位是我國科技力量的絕對主力，廣大科技人員是我國實現創新驅動發展的寶貴財富。推進科技成果轉化收益分配改革，在國有科研事業單位與發明人之間建立良好的利益分配機制，有助于將創造性的人力資源與國有科研事業單位的財力物力資源結合起來，共同推進科技成果轉化，形成一條創新驅動發展的新路徑。

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