國家創新體系績效評價的基本框架

梁洪力，郝君超，李 研

(1.中國科學技術發展戰略研究院，北京 100038;2.南開大學經濟與社會發展研究院，天津 300071)

隨著創新投入的不斷增加，各國越來越重視創新體系的運行績效，一些國家和國際組織在創新體系評價方面做了很多有益的嘗試。但是，由于國家創新體系的復雜性，評價的維度和具體內容設計呈現出多元化特征。近些年，我國研發投入以每年超過20%的速度增長，為保證創新投入效率和整體創新實力的增強，我國越來越重視提升國家創新體系的運行績效。因此，當前有必要借鑒國外相關理論與實踐，結合我國的現實需求，探究國家創新體系評價的一般性原則，選取適當的維度和內容，建構起能夠客觀反映我國創新體系績效的評價框架。

1 國家創新體系績效評價研究綜述

綜合有關國家創新體系評價的理論研究與實踐，大致可以分為四個角度:(1)關注創新體系各主體及其相互作用與影響的主體互動評價;(2)聚焦整體效率的投入-產出評價;(3)關注創新體系功能的系統功能評價;(4)關注各種創新活動的創新活動評價。

1.1 主體互動評價

主體互動評價認為，國家創新體系要在各個主體相互作用下，實現一系列共同的社會經濟目標，因此，需要關注各個主體及其互動。例如，OECD認為國家創新體系的核心是科技知識在一國內部各主體間的循環流轉，并相應地把四種類型的知識或信息的流動作為測度與評價體系績效的主要指標:(1)企業間的相互作用，指合作研究活動和其他技術合作等。(2)公私相互作用，主要指企業、大學與公共研究機構之間的相互作用。(3)知識和技術的擴散，包括新技術的工業采用率和通過機器設備等途徑的擴散。(4)人員流動，主要是技術人員在公私部門內部及兩者之間的流動［1］。加拿大學者尼奧斯認為系統效率低下的根源在于系統規則不完備、關鍵公共機構有限、各單位之間的協調能力薄弱、信息流動不暢。因此，他認為知識流動/協作(包括知識的流動、資金流動、規則流動、人員流動)等是評價國家創新體系的重要方面［2］。

1.2 投入—產出評價

投入—產出評價把產出效率作為創新體系績效的核心。例如，從2001年起每年發布一期的“歐洲創新記分牌(EIS)”，雖然評價指標體系每次都略有調整，但都遵循了投入-產出的模式，其中測量投入的指標包括創新驅動、知識生產和創業，測量產出的指標包括應用和知識產權。2011年2月，在“創新記分牌”的基礎上，歐洲創新聯盟發布了2010年“創新聯盟記分牌(IUS)”。將投入—產出二元維度擴展至驅動因素(人力資源狀況、科研系統、金融支持)、企業活動(投資狀況、合作與創業活動以及智力資產狀況)和產出(創新企業、經濟效益)三個方面，但從具體指標內容來看，仍然與創新投入和產出密切相關［3］。

1.3 系統功能評價

有學者提出國家創新體系功能論，認為國家創新體系的總體功能是促進創新的開發、擴散和應用，同時還具備一定的子功能。加利等提出，國家創新體系具有硬功能和軟功能，硬功能需要有硬的組織機構來執行，如執行研究與開發，提供科學技術服務。而軟功能則由軟的組織機構來運行，如信息、知識、技術的傳播，政策制定，專利、法律、技術標準等有關的制度設計及執行，科學文化的擴散，專業性合作。哈克特等提出創新體系的“七功能”說，即知識生產、知識擴散、創業活動、市場形成、信息指引、資源配置及創造正當性(legitimation)［4］。伯爾格等也將創新體系的功能分為7個方面，但是與哈克特不同的是，他認為創新體系包括知識生產和擴散、對搜索方向的影響、創業性試驗、市場形成、正當性、資源動員與正外部性的開發等功能［5］。

1.4 創新活動評價

有學者認為，創新體系由各種不同的創新活動所構成，這些活動相互關聯，共同作用。例如，瑞典學者埃德奎斯特從創新的知識投入、需求因素、為創新體系提供組織環境以及為企業創新提供支撐服務這4個方面列出了10大創新活動［6］(見表1)，并對10個經濟體的創新體系進行了比較分析。

表1 創新活動及分類

以上對國家創新體系運行績效進行評價的各種視角，雖然關注的重點不同，但都是建立在對國家創新體系概念和內涵理解之上的。四種視角有著各自的特點和優勢，但也都存在一定不足，都沒有足夠充分地揭示國家創新體系運作的過程。雖然主體互動評價關注到創新體系中知識流動和主體互動，但這很難通過具體指標來體現，還需要進一步研究和探索。

2 國家創新體系績效評價的典型經驗

當前國家創新體系運行績效評價的實踐，比較有代表性的是歐盟和澳大利亞。歐盟委員會2011年發布了“創新聯盟記分牌”，從驅動因素、企業活動和創新產出3個方面，對其成員國進行了統一評價。驅動因素類指標主要用于測量企業以外創新驅動力的表現，分為人力資源狀況、科研系統和金融支持3個維度。主要指標有25～34歲人口每千人中新畢業博士生的數量、本國處于世界前10%引用率中的科技論文占本國科技論文總數的比重以及公共研發投入占GDP比重等;企業活動類指標用于測量企業層面創新的努力程度，分為企業投資狀況、合作與創業活動以及智力資產狀況3個維度。主要包括企業研發投入占GDP比重、每百萬人口的公私合作發表論文數量以及每十億歐元GDP的企業專利申請數量等指標;創新產出類指標主要描述企業創新活動的效果，分為創新企業和經濟效益兩個維度，具體包括從事產品創新或過程創新的中小企業所占比重、高成長性企業數量和中高技術產品占出口產品比重等指標。

澳大利亞政府于2011年發布“澳大利亞創新體系報告”，該報告采用“投入—產出—成果”的分析框架(見表2)。從總體上看，投入方面的指標反映了澳大利亞創新體系的基礎條件狀況，主要包括研發總投入占GDP比重，勞動力中研究人員所占比重，高等教育支出占GDP比重等。值得注意的是，澳大利亞政府對“創新基礎”的內涵進行了一定程度的拓展，如企業間的網絡合作能力和一個國家的商業環境，也被認為是基礎條件的反映。產出方面，更像是國家創新體系運行的一個中間環節，起著連接創新基礎設施和最終成果的作用，其指標主要包括專利申請量，政府采購高技術產品數量，每千名研究人員論文發表數量等。反映成果的指標涉及經濟、社會、環境等多個方面，是澳大利亞創新體系運行績效的最終落腳點。與歐盟的“創新聯盟記分牌”相比，澳大利亞的創新成果評價包含了更多經濟效益以外的指標，顯示出更強的包容性，如增加了全球競爭力指數排名、人類發展指數排名、世界環境表現指數排名等。

表2 澳大利亞創新體系運行績效評價分析框架

除此之外，還有一些國家進行了有益的探索。例如，瑞典政府于2011年4月發布《瑞典國家創新體系的表現與挑戰》，選取勞動生產率增長、全要素生產率增長以及出口統計中創新表現3個綜合性指標進行評價。2009年10月，芬蘭政府發布《芬蘭國家創新體系評價整體報告》，聚焦在6個方面，分別是創新政策、需求方和用戶驅動的創新、全球化與企業創新、創業增長與金融支持、區域創新與生產力、教育與公共研究。

為監測和評價創新型國家建設進程，我國從2006年起也開展了有關評價指標的系統研究，從創新資源、知識創造、企業創新、創新績效和創新環境5個方面構建了國家創新指數的指標體系，并于2011年2月正式發布第一本報告《國家創新指數2010》，之后每年持續推出國家創新指數系列報告。

當前各種對國家創新體系的評價表現出一些新特征。首先，指標體系的整體設計，既體現了共性，又突出了個性，這樣既便于各國間的比較，又能反映本國的特定需求。其次，具體指標的選取不僅逐漸跨越了國家邊界，加入了國際創新合作方面的指標，還超越了經濟績效的范疇，加入了社會影響方面的指標;在以往比較成熟單一指標的基礎上，逐漸增加了綜合性指標。

3 國家創新體系運行績效評價的核心與基本原則

國家創新體系是一個復雜系統，其運行績效評價的關鍵是要打開系統運作的黑箱，因此要對評價的核心內容有一個清晰的認識和界定。

3.1 評價的目標

對國家創新體系運行績效進行評價是為了客觀反映創新資源和創新主體狀況，及時發現系統運行中存在的缺陷與不足、消除系統失靈，進一步提升未來國家創新體系的經濟績效和社會績效。

3.2 評價的核心

理想的國家創新體系應該是以市場為基礎的創新資源配置過程，其運行績效在很大程度上取決于創新資源狀況和配置創新資源的能力。創新資源狀況主要是指一國通過以往創新活動所積累的知識、人力資源、資金的當前存量，還包括支撐國家創新體系良性運作的基礎平臺，即科技基礎設施。創新資源是開展創新活動的基礎，其豐富程度對創新活動的績效具有重要影響。創新資源配置能力主要是指市場與政府力量有機結合，促使各類創新資源在不同主體和不同區域間的流動和共享。有效的配置方式可形成人力資源、創新資金和知識低成本流動和擴散渠道，提高資源利用效率，促進創新主體良性互動。與資源狀況相比，合理配置資源的能力更加重要。一國可能擁有較豐富的創新資源，但這并不能保證其形成或維持高效的國家創新體系。同時，創新資源狀況欠佳的國家，也能夠通過有效配置創新所必需的資源，提高創新體系運行績效。因此，對國家創新體系進行監測評估，重點是要在資源狀況的基礎上考察其配置能力［7］。

除此以外，在評價時還要考慮國家創新體系應當實現的功能，即要素完整、規模有效、結構合理、布局平衡以及互動協同。要素完整是指創新資源的靜態存量，關注創新活動所必需的要素是否充分。規模有效指創新資源的聚集程度及其高效利用，尤其是指企業的創新效率。結構合理指創新資源在各主體間分布的合理性，如企業、大學、研究機構之間，軍口與民口之間，同一產業鏈各環節之間創新資源的分布情況。布局平衡指創新資源在不同區域間分布的平衡性。互動協同指各創新主體合作與互動的協同性。國家創新體系作為一個整體，它的高效運作應能夠支撐企業技術創新、知識創新、區域創新發展、科技中介的社會化和網絡化以及軍民融合的科技創新。

3.3 評價的基本原則

國家創新體系運行績效評價應以目標和所要實現的功能為導向，圍繞核心內容展開。在評價時應遵循如下原則:

(1)聚焦性原則。國家創新體系是個復雜巨系統，對其進行詳細而全面的評價十分困難。目前，應當將國家創新體系運行績效的評價聚焦于核心內容，即創新資源狀況和創新資源配置能力，尤其要關注對配置能力的評價，主要體現在創新資源的流動性、創新主體間互動與合作等方面。

(2)開放性原則。在國際化背景下，積極融入到全球研發與創新網絡，充分利用國外的先進技術、專業人才和資金促進本國的創新，是創新體系的一個重要方面。因此，創新資源配置能力指標應當能夠反映對國外各類創新資源的利用狀況。

(3)綜合性原則。國家創新體系的評價不僅應關注創新的績效，還應關注創新的影響，如對就業、健康、民生等社會問題產生的影響。利用創新刺激就業機會增長、改善生存環境和提高人民生活質量具有非常重要的現實意義，在我國建設和諧社會的背景下尤顯重要。因此，對國家創新體系的評價應綜合考慮創新產生的社會影響。

(4)定量定性相結合原則。定量指標可以反映創新資源的狀況，但資源的配置能力，如制度的有效性和創新產生的社會影響等，卻不能完全用定量指標來衡量，還需要進行一些定性的評價。在進行定性評價時，調查對象要覆蓋多元主體，并要針對不同創新主體分別設計調查問卷。

(5)可比性原則。為及時發現體系中存在的問題，國家創新體系的評價應既能夠進行國家間的橫向比較，又能夠在時間上進行縱向比較。

4 我國創新體系運行績效評價指標框架設計建議

依據國家創新體系運行績效評價的基本原則，以及當前我國創新體系建設的具體實踐，評價指標框架可以分為資源存量、資源配置能力和產出效率三個主要維度，其中資源配置能力具體可以從資源流動和主體互動兩個方面進行評價，產出效率可以綜合經濟績效和社會績效的視角進行評價(見表3)。

表3 我國創新體系運行績效評價指標框架

要想真正測度和展示國家創新體系運行績效，還需要進一步完善相關評價指標的設計工作。結合國內外評價實踐，基于本文的基本框架設計評價指標時，需注意以下幾個問題。

一是要充分考慮到我國歷史、文化、產業發展路徑等專有因素，尤其是《規劃綱要》中提出的五個創新子體系的建設。盡管對這種劃分還存在一些爭議，但作為一個整體，國家創新體系應能支撐企業技術創新、知識創新、區域創新發展、科技中介的社會化和網絡化以及軍民融合的科技創新。二是要加強定性指標的研究與設計。創新資源的流動性和主體之間的互動體現了一國創新資源的配置情況，是評價國家創新體系運行績效的重要組成部分，但目前仍很難使用定量指標進行充分評價，需要設計一些定性指標，如知識產權保護力度、企業與大學研發協作程度等，并通過調查問卷的形式獲得相關的信息。三是要在充分利用現有數據的基礎上，進一步加強對創新體系開放性和科技中介等相關數據的統計，如外國在華研發機構數量和研發投入、風險投資機構和金融服務機構的數量和分布等。

［1］OECD:National innovation systems［R］.OECD Publications，Paris，1997.

［2］Jorge Niosi:National systems of innovations are“x-efficient”(and x-effective)why some are slow learners［J］，Research Policy，2002，(31):291-302.

［3］Innovation Union:Innovation Union Scorebord，2010.

［4］Hekkert，M.P.，R.A.A.Suurs，S.O.Negro，S.Kuhlmann，R.E.H.M.Smits:Functions of innovation systems:A new approach for analysing technological change［J］.Technological Forecasting ＆ Social Change，2007，(74):413-432.

［5］Bergek，A.，Staffan Jacobsson，Bo Carlsson，Sven Lindmark，Annika Rickne.Analyzing the functional dynamics of technological innovation system:A scheme of analysis［J］.Research Policy，2008，(37):407-429

［6］Charles Edquist，Leif Hommen:Small Country(Region)Innovation Systems—Globalization，Change and Policy in Asia and Europe［M］.Edward Elgar Publishing，2009.191-192

［7］王海燕.國家創新系統的內涵及其運行績效的評估［J］.中國科技論壇，2000，(06):31-33.