政府行為、合作社發(fā)展與理論預期

董曉波

一、農民合作社發(fā)展現(xiàn)狀

截至2014年7月底，農民專業(yè)合作社119.29萬戶，同比增長39.28%，出資總額2.46萬億元，增長42.33%。

農民專業(yè)合作社的成員數(shù)是指加入合作社擁有合作社剩余所有權或控制權的成員數(shù)量，按照《農民專業(yè)合作社法》的要求，成員中農民成員數(shù)量比例不低于80%，我國農民專業(yè)合作社的成員數(shù)如表1所示。（表1）

無論合作社總數(shù)還是合作社的成員數(shù)都在迅猛地增長，其背后的原因值得研究。到底是合作社制度具有明顯優(yōu)勢導致了合作社被廣泛采納，還是因為政府政策激發(fā)了農戶或公司“套利”行為。

二、財政支持合作社發(fā)展的措施

（一）政策目標。財政支持合作社的目標是提升合作社綜合能力、發(fā)揮示范作用。2004年正式啟動了“中央財政農民專業(yè)合作組織發(fā)展資金”項目，確定了7個重點支持范圍：引進新品種和推廣新技術；雇請專家、技術人員提供管理和技術服務；對合作組織成員開展專業(yè)技術、管理培訓和提供信息服務；組織標準化生產；農產品粗加工、整理、儲存和保鮮；獲得認證、品牌培育、營銷和行業(yè)維權等服務；改善服務手段和提高管理水平的其他服務。支持條件之一是原則上成員不少于100戶。

（二）政策措施

1、財政支持資金。2002年財政部安排了2，000萬元資金扶持農民專業(yè)合作經濟組織，專門用于財政扶持試點工作。2004年中央一號文件規(guī)定，從2004年起，中央和地方安排專門資金，支持農民專業(yè)合作組織開展信息、技術、培訓、質量標準與認證、市場營銷等服務。有關金融機構支持農民專業(yè)合作組織建設標準化生產基地、興辦倉儲設施和加工企業(yè)、購置農產品運銷設備，財政可適當給予貼息。2004年中央財政農民專業(yè)合作組織發(fā)展資金7，000萬元，截至2007年，累計達到了5.15億元。2008年達到了3.3億元。地方財政2004年到2008年各省財政專項扶持資金超過了13億元。中央和省級財政支持采用項目直補的方式，中央財政支持資金15萬元到20萬元不等，省級財政支持資金3萬元到10萬元不等；市、縣采用以獎代補的方式，1萬元到3萬元不等。

2、示范社。2011年農業(yè)部首次評選了6，663家國家級示范社。2013年12月24日，六部委聯(lián)合出臺了《國家農民專業(yè)合作社示范社評定及監(jiān)測暫行辦法》，確定部門聯(lián)合評定示范社機制，進一步明確國家示范社的評定標準。條件之一是經濟實力較強，成員出資總額100萬元以上；東部地區(qū)合作社固定資產200萬元以上，中部地區(qū)固定資產100萬元以上，西部地區(qū)固定資產50萬元以上；東部地區(qū)合作社年經營收入500萬元以上，中部地區(qū)合作社年經營收入300萬元以上，西部地區(qū)150萬元以上。

3、種植規(guī)模補貼。以四川省為例，2014年四川省種糧大戶補貼政策已出臺，對種糧大戶實行分檔補貼。之前對種糧大戶的補貼標準是按30畝以上每畝補貼20元進行的，而此次政策則對種糧大戶實行了分檔補貼：種植30～100畝，每畝補貼40元；種植100～500畝，每畝補貼60元；種植500畝以上，每畝補貼100元。

三、政策支持催生了企業(yè)領辦型、大戶領辦型合作社

（一）小農自組織合作社達不到政府支持標準。依據(jù)集體行動理論和潛在收益理論，小農合作存在困境，政府支持有可能增加小農的外部利潤，但是政府設定的出資額、固定資產投資、經營收入等指標，小農自組織的合作社很難達到，所以政府支持合作社的措施，很難惠及小規(guī)模合作社。

（二）領辦合作社成本低。企業(yè)或大戶根據(jù)《農民專業(yè)合作社法》的規(guī)定，利用現(xiàn)有經營基礎，創(chuàng)建合作社的成本很低，但能獲得中央、地方財政扶持資金，低成本、高收益促進了企業(yè)領辦型合作社的發(fā)展。舉例說明，黑龍江昆豐大豆合作社是慶豐集團克山昆豐農業(yè)生產資料有限公司領辦的合作社，現(xiàn)已吸納社員6.5萬戶，合作經營種植面積達230萬畝，分別占全縣農戶總數(shù)的67%和大豆播種面積的80%。覆蓋全縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、122個村的666個自然屯。

（三）農民為提高種植規(guī)模補貼而組建合作社。種植規(guī)模補貼分檔標準促進了合作社的發(fā)展，農戶間并沒有真正的合作行為。

四、政策效果評估

（一）內生性問題。政府補貼對象是成規(guī)模的、經濟實力強的合作社，在評估政府支持是否提升了合作社的綜合實力時，會存在內生性問題，因為這些合作社本身就是較強的企業(yè)領辦的，即使沒有政府補貼，經營實力也比其他合作社要強。

（二）合作社、企業(yè)與農戶的關系。在評估支持合作社發(fā)展政策的效果時，應明確合作社、企業(yè)和農戶三者的關系。據(jù)調研發(fā)現(xiàn)，合作社是企業(yè)與農戶的聯(lián)合體，“企業(yè)領辦、農戶參與”，企業(yè)負責經營管理，享有剩余索取權，農戶與合作社之間是交易關系，成員之間、農戶與企業(yè)之間不存在合作行為。有的合作社中，農戶可憑成員資格賒購種子、化肥，獲得了比非成員優(yōu)惠的價格，規(guī)避了信息不對稱帶來的風險。

（三）農戶是否受益。企業(yè)是政策支持的直接受益者，農戶可能成為政策的間接受益者，也可能是非收益者。如果企業(yè)憑借政府勢力，形成壟斷，農戶有可能成為利益受損者。

五、學者的理論期望

（一）合作社是弱者的聯(lián)合。農戶小規(guī)模生產是很多學者提出農民應該合作的邏輯基礎。農民家庭經營存在規(guī)模小、力量單薄的局限，這就需要合作和聯(lián)合（王貴宸，2006），沒有農業(yè)的家庭經營，就沒有農業(yè)合作的必然性與普遍性，單個農戶僅靠自身的力量從事市場交易，在談判中必然處在弱者的地位，通過農民之間的合作，可以形成一種抗衡力量，以改變單個農戶在市場談判中的弱勢地位（黃祖輝，2000）。農民經濟組織是處于市場競爭不利地位的弱小生產者按照平等原則在自愿互助的基礎上組織起來、通過共同經營實現(xiàn)改善自身經濟利益或經濟地位的組織，是廣大分散的小規(guī)模經營的農戶進入市場、改善自身經濟地位的有效選擇（苑鵬，2002）。

（二）小農合作需要政府支持。小農自組織合作的現(xiàn)象極其少見，企業(yè)和大戶領辦的合作社占較大比例。集體行動困境、潛在收益少是小農自組織動力缺乏的主要原因。小農合作需要政府支持，增強選擇性激勵，提高集體行動理性。

六、討論

（一）合作社發(fā)展是否會惠及農戶取決于創(chuàng)建者。我國合作社的發(fā)展是由政府和創(chuàng)建者主導的，所以合作社的發(fā)展是否惠及農戶，取決于創(chuàng)建者對農戶的需要，而不是由農戶的意愿決定的。所以，研究農戶加入合作社的意愿偏離了現(xiàn)實。

（二）合作社發(fā)展是否會損害小農戶的利益。合作社的發(fā)展可能是資本統(tǒng)治農業(yè)的映射，可能會增強企業(yè)或大戶對產品的市場勢力，小農戶自組織能力不足，對合作社的邊際貢獻小，所以既不能自組織，又不能被吸納，可能會成為合作社發(fā)展中的利益受損者。

（三）現(xiàn)實的發(fā)展遠超出學者的預期。我國合作社展現(xiàn)了“強者創(chuàng)辦，弱者參與”的格局，與“弱者聯(lián)合”的理論預期不符，合作社的合約安排更與“民有、民管、民受益”的理論不符。政府支持的是實力較強的合作社，而不是理論所期望的需要政府支持的、自組織能力不強的小農合作社。

基金項目：本文為安徽省人文社會科學基地研究項目（項目編號：SK2013B003）；安徽財經大學基地項目“供銷社發(fā)展中的國際化問題研究”