關于國有企業領導干部經濟責任審計的探討

李夢鳴

摘要：經濟責任審計是干部監督的重要手段，對促進干部隊伍建設、廉政建設意義重大。我國有關國有企業領導干部經濟責任審計的規定不斷演進，2014年7月出臺的《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》在審計內容、責任分類、責任界定等方面都有重大更新，但也仍然存在一些難點需要完善。下一步，建議從持續完善審計內容、建立健全評價指標體系、細化責任界定標準等方面進行持續改進。

關鍵詞：經濟 責任 審計

為加強經濟責任審計監督，2014年7月，中央紀委機關、中央組織部、中央編辦、監察部、人力資源社會保障部、審計署、國務院國資委聯合頒布了《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定實施細則》（以下簡稱《實施細則》），對加強國有企業領導人員經濟責任審計監督，具有重大意義。與1999年《國有企業及國有控股企業領導人員任期經濟責任審計暫行規定》（中辦發[1999]20號）及2003年《國有企業及國有控股企業領導人員任期經濟責任審計暫行規定實施細則》、2010年《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》相比，《實施細則》在審計內容、責任分類、責任界定等方面都有重大更新。

一、經濟責任審計的新趨勢

（一）審計內容的更新

2010年以前，經濟責任審計內容以財務審計為主，重點關注：資產、負債、損益的真實性、國有資產的安全、完整和保值增值等。2010年以后，突破了財務審計的局限，增加了合法合規、經濟決策、廉潔等情況。2014年出臺的《實施細則》，更是將可持續發展、戰略執行、法人治理結構等內部管理的情況列入了審計范圍。審計內容的更新，體現了“又好又快”的發展要求，突出企業發展的質量、效益和可持續性，不僅關注經濟效益，同時也關注社會效益和環境效益。

（二）審計評價的更新

2010年以前，領導干部經濟責任分為主管責任和直接責任；2010年以后，增加了第三種責任，即領導責任；2014年出臺的《實施細則》中，經濟責任的評價范圍在國家經濟利益的基礎上，增加了生態環境嚴重破壞以及嚴重損害公共利益的責任，其目的與審計內容拓展的目的一致，也是為了更注重社會效益的評價。同時，主管責任包含的內容在2010年規定的基礎上，增加了疏于監管發生重大違紀違法問題或造成重大損失浪費的責任，將有效地督促領導干部積極履行職責，杜絕“不作為”的行為。

（三）審計結果運用的更新

2010年以前，審計結果主要用于審計機關作出審計決定或處理建議，企業領導人員管理機關作為調任、免職等的參考依據。2010年起，審計結果的運用增加了審計情況通報、審計整改以及責任追究等結果運用制度，并逐步探索和推行經濟責任審計結果公告制度。2014年，《實施細則》對審計結果的運用方式進一步細化，從紀檢監察機關等7個相關部門及方面的全方位角度規定了審計結果的運用方式。最重要的是增加了“對典型性、普遍性、傾向性問題及時進行研究，并據此完善有關制度規定”的規定，反映出審計目標的進一步深化，不僅強調對權力的制約和監督，更強調制度的建立和完善，督促形成長效的控制機制。

二、經濟責任審計的完善建議

在《實施細則》呈現的更新趨勢基礎上，結合經濟責任審計工作中的難點，下一步，建議從持續完善審計內容、建立健全評價指標體系、細化責任界定標準等方面進行深化。

（一）持續完善審計內容

審計的產生源于企業經營權或管理控制權與所有權的分離，主要目的就是為了監督受托經濟責任的履行情況，因此，從這個意義上看，不管審計目標和內容如何拓展，本質還是經濟責任審計，即所謂“廣義”的經濟責任。而從有關經濟責任審計的規定來看，最初的經濟責任更關注與經濟效益、財經法紀相關的內容，定位在“狹義”的經濟責任。其后審計內容不斷擴展，增加了內控制度的建立和執行情況，包含社會效益、環境效益等社會責任，并逐漸加強對重大經濟決策的關注，審計內容從狹義走向廣義。在這種背景下，建議下一步對審計內容作如下完善：

首先，將內控評價作為重要審計內容。內部控制是企業自我約束、防范風險的制度保障，在健全而有效的內控制度下，才可能依據內部職責分工和崗位責任制來區分經濟責任。并且，由于監督受托責任的使命所在，經濟責任審計的最終目的還是要促進企業從體制、機制層面完善缺陷，整改問題。因此，建議在經濟責任審計時將內控是否完善、合理、有效作為重要內容。

其次，以風險為導向確定重點審計內容。經濟責任審計除評價內控情況外，還要突出“經濟”和“責任”的特點，對領導干部履行經濟責任過程中可能存在的重大風險進行評估，需要注意的是風險所對應的是廣義的經濟責任。根據劉家義審計長7月在全國經濟責任審計工作電視電話會議上的講話，經濟責任審計內容的重點要突破狹義經濟責任的束縛，增加自然資源資產管理、環境保護、民生改善、科技創新等內容。

（二）建立健全審計評價指標體系

《實施細則》在第二十條和第二十二條提出：“審計評價可以運用與領導干部履行經濟責任有關的指標量化分析，審計機關可以根據審計內容和審計評價的需要，選擇設定評價指標，將定性評價與定量指標相結合”，但并未提出指標體系的參考設置。目前云南省已率先出臺經濟責任審計指標體系，其他省市可能會效仿，在提高可操作性的同時也帶來標準不統一的問題。建議從以下方面著手，建立統一的評價指標體系：

1、兼容共性指標和個性指標

首先，以內控指標作為共性指標，建立所有企業通用的內控情況評價方法，得出一個基本評分；其次，按照行業和地區的差異設置個性指標，作為基本評分的調整項目，比如：金融行業使用不良貸款率、制造業使用存貨周轉率等。

2、兼容定性指標和定量指標

由于經濟責任審計重在突出“經濟責任”，且經濟的定義在不斷向廣義擴展，部分審計內容很難用定量指標來評價，只能采用定性方式，比如：遵守法律法規的情況、重大經濟決策的情況。定性指標的評價可以按照風險和影響進行分級測定，將定性的內容轉化為可以測量的指標。endprint

（三）細化責任界定標準

經濟責任審計的難點還包括如何界定責任。《實施細則》將責任分為三種：直接責任、主管責任和領導責任，并對三種責任的評價提出了具體意見，但實踐中由于各種原因，責任界定仍然存在困難，建議細化界定標準作為依據。

1、直接責任難以界定

《實施細則》中對直接責任的界定提出了5條標準，其中第二條標準“授意、指使、強令、縱容、包庇下屬人員違反有關法律法規、國家有關規定和單位內部管理規定”，涉及行為的主觀性，難以獲取客觀證明，比如：如果審計發現違規事項，下屬交待是領導授意，但缺乏文字材料或錄音等證明屬于領導的直接責任。《實施細則》中其他4條標準雖然有明確的操作依據，但實踐中由于領導之間職責劃分不清晰等原因，仍然存在界定困難。

2、主管責任和領導責任難以區分

《實施細則》中對主管責任的界定提出了4條標準，其中第一條“除直接責任外，領導干部對其直接分管或者主管的工作，不履行或者不正確履行經濟責任”，該標準實行中存在難度。現代企業內控制度的建立源于管理控制權（經營權）與所有權的分離，管理控制權再由經營者按控制流程分配到內部各級人員。由于管理控制權的分割，作為流程終端的領導干部，很難界定是否正確履行經濟責任。比如：資產采購項目經過招投標、評標和定標，最終送呈領導審批，領導認采購的內控制度可信賴，只審閱采購程序和手續的合規性。但如果實際上內控失效，則難以界定領導是否盡職，難以判斷承擔主管責任還是領導責任。

建議從以下幾方面細化責任界定的操作標準：

（1）建立審計評價指標與領導干部職責的掛鉤關系，即將審計評價指標與被審計對象關聯。按照領導干部的任期、分管范圍、分管方式等方面，判斷審計指標與干部責任的關聯度，設置基礎的關聯系數。一般來說，關聯系數的高低與實際控制權力的程度有關，控制的力度越強，承擔的責任越大，關聯系數越高。

（2）建立領導干部具體責任界定的操作方法標準。在審計指標與領導責任的基礎關聯系數確定后，再根據具體事項的具體責任進行系數調整。系數調整建議采用標準化的操作程序方法，比如：為確定違規問題是否由領導干部授意、指使，應對事件的產生背景、決策程序、實施過程進行分析，結合相關的證據，判斷是否屬于主觀責任，從而調整關聯度。

（3）建立審計指標的風險評價和責任分級標準。在指標值和關聯度均確定后，即可對領導的責任進行最終評定。先根據指標的影響程度和發生概率，評價指標的風險大小；再根據關聯度的高低，形成分級標準，將風險分為不同的責任后果。比如：風險低、關聯度低的指標，可以不承擔責任；風險高，關聯度低的指標，承擔領導責任；風險中，關聯度高的指標，承擔主管責任等。

三、結束語

經濟責任審計在加強干部管理監督和黨的執政能力建設、推進反腐倡廉、促進經濟社會科學發展等方面發揮了積極作用，通過不斷加強經濟責任審計的結果運用，引導領導干部正確履行經濟責任，督促企業完善內部控制制度，必將更大地提高審計成效，發揮經濟責任審計更為重要的作用。endprint