建設服務型政黨與國家治理體系現代化

〔作者簡介〕

彭穗寧，中共四川省委黨校教授，四川 成都 610072。

〔摘要〕國家治理體系包含著執政黨的建設。服務型政黨建設對于國家治理體系現代化進程中黨的執政地位鞏固，對于夯實國家治理的社會基礎都有著極為重大的意義。同時，國家治理體系現代化又推進著黨的建設制度改革。

〔關鍵詞〕服務型政黨；國家治理體系現代化；黨的建設；制度改革

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2014）04-0057-04

國家治理體系包含著執政黨的建設，因為“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度”。〔1〕而服務型政黨的建設，是黨的十八大首次提出的黨建目標，加強服務型政黨的建設，與國家治理體系現代化建設有著什么樣的關系呢？本文試圖對此作一些探討，以求教于各位先進。

一

建設服務型政黨，是國家治理體系現代化建設進程中鞏固黨執政地位的根本。

我們黨歷經了九十多年的革命、建設和改革，所處歷史方位已經發生了根本性的變化，黨的十六大概括為：我們黨“已經從領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨，成為領導人民掌握全國政權并長期執政的黨；已經從受到外部封鎖和實行計劃經濟條件下領導國家建設的黨，成為對外開放和發展社會主義市場經濟條件下領導國家建設的黨”。歷史方位的變化，要求中國共產黨“要更加注重改進黨的領導方式和執政方式，保證黨領導人民有效治理國家”。〔2〕而“推進國家治理體系和治理能力現代化，就是要適應時代變化，既改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規，又不斷構建新的體制機制、法律法規，使各方面制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化”。〔3〕

眾所周知：在高度集中的計劃經濟條件下，我們黨的執政有著特殊的條件和基礎。那時，實行的是以黨代政的體制，加上那時基本上所有的生產、生活資料都由政府嚴格按照計劃進行配置，而且是用一種近乎絕對平均主義的方式進行分配，這就使得群眾對政府有著強大的依附性。這樣的條件，也鋪墊了黨和政府有效地管理和控制社會的條件。

但是，隨著改革開放在我國的推進、社會主義市場經濟在我國的建立和發展，特別是市場在資源配置中起基礎作用到決定性作用的發揮，使群眾在經濟生活中的自主性進一步增強，對國家、政府的依附性大幅度的減弱。與此同時，隨著個人權利的主張不斷擴展，群眾的利益訴求向多元化方向提升，加之現階段難以完全抑制的嚴峻的階層分化、階層流動的阻塞和社會組織水平的下降，均對黨的領導水平、對國家的治理能力提出了新的挑戰，鞏固黨執政的社會基礎面臨著新的復雜形勢。因此，今天的中國，推進國家治理體系和治理能力現代化，就是根據變化了的現實做出的一項重大決策。

推進國家治理體系現代化，必然要求國家和社會的治理組織架構是以現代治理理念為基礎，也就是國家和社會治理組織體系必須是以公共服務為目的的，是服務型的組織體系。這種服務型的組織體系是以民主法制為運行基礎，善于解決各種復雜矛盾和問題的組織體系；是以公平正義為價值取向，努力構建和諧社會的組織體系；是以現代技術為基礎的，充分運用包括現代信息技術在內的各種技術手段來提高效率的組織體系。

而服務型政黨正是現代意義、特別是治理體系現代化所要求的服務型組織體系。服務型黨組織提供的服務，是以公益和互益為軸心的，它體現的是治理體系的最基本的精神和原則：治理依托服務，以服務實現治理。這種服務是與多元利益關系（經濟、政治、文化和社會）聯系在一起的；與多元的利益需求（個體的、群體的、現實的、未來的、全局的、局部的）聯系在一起的。因而，它需要依靠經濟組織、自治組織、民間組織、社會團體，需要動員全社會力量來參與；同時，它還需要結合具體實際，形成多種參與方式，建立像民意調查制度、信息公開制度、聽證會制度、協商談判制度、公民投票制度等民主化、科學化的公眾利益訴求機制、利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制等制度。執政黨堅持這樣的“服務”，既能彌補“市場失靈”，也可以彌補“政府失靈”，保證“立黨為公”，執政黨堅持這樣的“服務”，才能“執政為民”，維護公平正義的原則，推進社會的和諧進步。

由于現代服務的核心是公益，這就需要堅持黨的領導、充分發揮黨組織在多元利益關系中的協調和引導作用。由于現代服務不是單向度的，它是互益的，這就要求黨組織通過服務，逐步培養群眾的主體意識和“共同體意識”，促進服務向“相互服務”、“群眾互助”方向轉化和發展，使服務促進更大的人際互動。這種新型社會服務，就會像一根傳動軸，把社會每個居民、單位都帶動起來，共同營造現代人精神和物質生活的美好家園，創設社會和諧。我們完全可以這樣說，服務型黨組織的建設，正是有效治理國家的內在要求，也是在現代治理體系建設中，夯實黨的執政基礎，鞏固黨的執政地位的內在要求。

二

建設服務型政黨，是為國家治理體系現代化建設鋪墊堅實的社會基礎。

社會治理與國家治理有著不同的內容，但兩者之間卻具有緊密的內在關系，國家治理體系現代化必須要與社會治理現代化同步推進。而且在一定意義上，社會治理的進步，還應該是國家治理發展進步的基石和前提。因為在馬克思恩格斯看來，發端于并且日益脫離社會的國家，有著維護社會的公共利益的需要，其國家的政治職能的履行，必須以社會職能的履行為基礎，它包括對社會、經濟、文化、教育以及在階級統治之外的一切公共事務的管理。從這個意義上也可以說，國家治理必須以社會治理為基礎。

“服務型”政黨建設，是十八大首次提出的新概念，預示著我們黨執政理念和方式的嬗變，是政黨功能的新定位。而我們黨在社會生活中的全部的工作（也可以理解為“功能”）就是“推動發展、服務群眾、凝聚人心、促進和諧”。〔4〕而這十二個字中，“服務群眾”是精髓、是核心。因為，服務群眾，是黨推動發展的出發點和落腳點，也是凝聚人心、促進和諧的根本和基礎。“服務”，應該是黨組織主要的工作任務。服務群眾，就能促進“推動發展、凝聚人心、促進和諧”這些社會治理目標的達成。

“服務型政黨”從功能定位的角度來認識，就是執政黨為實現對社會的科學領導，以黨的群眾工作體系為依托，以服務社會為根本指向，全面調適政黨的社會整合功能，從而有效融合自身與社會的內在聯系，推動政治、經濟、文化、社會和生態文明的科學發展，為國家治理，特別是社會治理奠定基礎。

改革開放以來，我國社會變遷的最大現實，就是社會形成了大量的經濟組織、社區組織、行業協會、中介組織、民間團體等組織，他們各自聯系著一部分社會成員，反映不同群體的利益。

在這種社會利益主體多元化的格局下，多元利益主體也開始有更多的自主意識，越來越需要通過多種渠道來表達他們的訴求，發出基于這種訴求的聲音。因此，要用有效的制度安排來容納和規范利益表達，為各社會階層提供利益表達的制度性平臺，從而達到不同利益訴求相互博弈的平衡。使多元化社會中的各種利益訴求，通過正當、規范的渠道上通下達，供決策者參考、汲取，從而推出得到社會普遍認可的公共政策，調控、整合不同群體間的利益關系。社會治理的創新，實質上是實現了由單一的行政集權方式向民主參與方式的根本轉變。這一轉變極大地強化了各種社會主體的民主意識、社會政策中的公正意識以及社會事務中的責任機制，因而有助于從整體上提升社會總效率，有助于各個階層和各類組織得以滿足各自的需要、實現各自的愿望。

民主制度的精髓就在于廣泛民意的有序介入，現代國家和社會治理體系就是這樣一種民主制度，是公民參與社會生活和國家治理的一種重要途徑。為此，執政黨應該根據現代治理原則，在社會生活中以服務為基礎，法治化、規范化地運用公權，建立良好公共秩序，創建良善公共生活。努力整合服務資源、構建服務網絡、創新服務基層、服務發展的方式，化民憂、解民怨。使得在市場經濟中不斷擴展的個人權利主張，以及多元化的利益訴求能夠得到有效地整合。

三

建設服務型政黨，是國家治理體系現代化進程中執政黨建設制度改革的內在邏輯。

黨的建設制度改革，正是國家治理體系現代化所要求的內容，國家治理體系現代化對服務型政黨建設的制度改革，有著極大的推動作用，主要表現在以下三個方面：

首先，必須堅持黨的建設制度改革的根本目標。服務型政黨的建設，是我們黨的建設目標一以貫之的體現。“全心全意為人民服務”是我們黨自身的巨大優勢和傳承，是我們黨始終不渝的宗旨。為人民謀利益，為人民服務是我們黨的立黨之本、執政之基和力量之源。而且我們黨在“服務”上，還有著其他任何組織都不具有的強大的組織優勢和執政優勢。我們可以充分利用執政黨的發達組織系統，借助“服務”的功能，就能夠整合各方面的力量，形成一個巨大的社會網絡，不斷拓寬聯系群眾的途徑，豐富服務群眾的內容，暢通群眾表達意愿的渠道，有效地化解社會矛盾，為和諧社會的建設鋪墊基礎，為國家治理創造堅實的條件。

其次，必須重點解決黨的建設制度改革的兩大歷史性課題。一是保持黨的先進性、純潔性，二是提高黨的領導水平和增強黨的執政能力問題。而服務型政黨的建設正是在這兩個方面，賦予黨自身的建設深刻的內涵。

如果說革命戰爭年代我們黨面臨的考驗是為了人民的解放，不惜犧牲個人的一切直至獻出生命的話，那么我們黨在成為執政黨以后，所面臨的考驗主要是與權力相聯系的種種問題：一是要時刻警惕防止脫離群眾。執政黨的權力來自人民，有了權可以更好地為人民謀利益。可是，國家權力作為公權力，它又有脫離社會、凌駕于社會之上的特點，因此，掌握公權的執政黨就有官僚主義、脫離群眾的危險，就必須高度防范腐敗現象衍生和由此構成的利益集團。二是掌握公權的執政黨要學會用執政的方式為人民服好務、為人民謀利益。由于市場經濟條件下“民”的概念發生了重大的變化，既包括工人、農民等基本群眾，也包括私營企業主等新的社會階層，他們也是中國特色社會主義的建設者，執政黨既不應對先富起來的群體“劫富濟貧”，更不能忘記社會轉型中出現的各類困難群體。

解決這兩類問題，都與服務型政黨的建設密不可分。第一個問題涉及“能服務”的問題，這就是必須保持黨的先進性和純潔性的問題。我們必須堅持服務型政黨為人民服務的宗旨，與各類腐敗分子和腐敗現象作堅決的、永不妥協的斗爭，同時建立一套不能腐、不敢腐、不易腐的制度體系；第二個問題則涉及“服好務”的問題，這就是增強和提高我們黨的執政能力和水平問題。我們應該運用法律、行政、社會、道德的手段和力量，科學地把握和協調多元的利益關系，有效地對市場的進行宏觀調控，對社會進行科學治理，處理各種社會矛盾，來調動各方面的積極性。

最后，高度重視黨的建設制度改革的一些深層次的問題。這里主要分析黨員隊伍和組織架構的調適問題。

要加強服務型黨組織的建設，必須優化黨員隊伍的構成。這方面，還有不少的課題需要解決：在這個有著8668.6萬黨員的隊伍里，工人黨員僅為734.3萬，占全黨黨員的總數不到1/10，工人黨員加上真正意義上的農牧漁民黨員，大約占全黨黨員總數的1/3。〔5〕這表明，在生產第一線的黨員占全黨的比例太低，加上從事其他職業的黨員與基層社會生活的聯系并不緊密，因此黨員結構存在的缺陷是基層社會建設的重要隱憂。必須重視這方面的調整，特別要注重黨內民主的建設，充分發揮黨員的主體作用，注重黨員隊伍結構的優化，使黨組織和黨員更好地服務基層、服務群眾。

要加強服務型黨組織的建設，還必須加強黨組織架構的調整，使事權和支出責任相適應。黨的組織作為一個系統，從層級看，可以劃分為中央、地方和基層三個層面。這三個層面的功能，也有所區別。可以這樣簡單地說：戰略制定、決策在黨高層、在中央；執行、貫徹在地方；而落實、實施在黨的基層組織。從這樣的角度看，治理體系現代化對黨的基層組織提出了更高的要求。黨的十八大報告強調，要“以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設”。這個論斷，反映了治理體系現代化進程對于執政黨基層組織建設提出的新課題。

但必須看到，我國的組織領導制度是按照有利于中央集權的原則來構建的，具有資源配置逐級遞減，承擔責任逐級遞增的基本特征。對于基層來說，資源越少，意味著解決問題的能力越小；責任越大，意味著需要面對的矛盾和問題越多。基層既處于行政體制的底端，又必須面對群眾的直接利益問題。在資源有限、責權高度不對稱，事權和支出責任極不協調的情況下，基層黨員干部面對群眾急需解決的、大量的、復雜的、具體的利益訴求時，往往很是無力和無奈。在這樣的情況下，我國大多數民眾普遍對黨的高層領導高度重視民生，積極解決民生，評價很高，而對于基層的干部評價偏低，〔6〕應該說主要原因就在這里。

黨的基層組織功能最根本的定位，就是要把黨全心全意為人民服務宗旨具體落實到群眾之中。基層黨組織作為黨的全部戰斗力的基礎，作為黨組織群眾、宣傳群眾、教育群眾、服務群眾的橋梁和紐帶，最重要的就是體現黨的這項功能。如果這個任務完成不好，國家治理的根基——社會治理就不可能夯實。

中國共產黨代表中國最廣大人民群眾最根本利益，但又必須高度重視人民群眾“最關心最直接最現實的利益”。這兩者存在著矛盾，因為最廣大人民群眾最根本利益，在一定意義上講就是公共利益。而“最關心最直接最現實的利益”在一定意義上講就是個別利益、具體利益。公共利益不等于不同個體利益簡單的累積，同時，執政黨把握公共利益，僅僅運用多數同意的表決機制不一定有效。而且，使得每一個個體的利益都得到同步提高的“帕累托改進” 也是很難實現的。正因為如此，必須處理好“代表最廣大人民群眾的根本利益”與“高度重視人民群眾最關心最直接最現實的利益”的關系，使最廣大人民群眾“最根本利益”與“最關心最直接最現實的利益”的矛盾能夠有效地解決。

這兩方面問題的解決，需要依靠發揮基層組織的服務功能。因為加強基層組織的服務能力的建設，可以在相當層面上化解權力過分集中的體制弊端。基層組織的服務能力的建設，就能夠通過廣泛的社情民意的收集與反映，通過黨群寬口徑、雙向的、互通的聯系渠道，使我們領導機關能夠更為清楚地把握人民群眾的根本利益，對政策進行校驗和糾錯，制定能夠充分反映民意，廣泛集中民智，切實珍惜民力的方針、政策，從而更好地維護好、發展好、實現好人民群眾的根本利益。同時，基層黨組織充分運用公共服務網絡，真實地服務群眾，為群眾提供多方面的服務，全面有效地為群眾服務，就能培育區域內的各個社區、各類組織對黨的認同感和歸屬感，推動發展、凝聚人心、促進和諧，鞏固和發展黨執政的組織基礎。我們應該進一步努力，按照黨的十八屆三中全會提出：要“建立事權和支出責任相適應的制度”來進一步強化基層黨組織的服務功能。這就要求執政黨必須適應時代變化，使各方面制度更加科學、更加完善，實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化，把各方面制度優勢轉化為管理國家的效能，提高黨科學執政、民主執政、依法執政水平。

因此，我們可以這樣說，國家治理體系現代化，對執政黨建設的制度改革提出了新的課題。正是在這個意義上，為建設服務型政黨，我們需要進一步強化學習，構建學習型政黨，需要創新領導和執政方式、構建創新型政黨。因此，以服務型政黨建設為實踐途徑推進的學習型、創新型政黨建設，開辟了提高黨建科學化水平廣闊的發展空間。

〔參考文獻〕

〔1〕〔2〕習近平.切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來〔N〕.人民日報，2014-01-01.

〔3〕胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告〔Z〕.

〔4〕 胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗 ━━在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報告〔Z〕.

〔5〕 中共中央組織部.2013年中國共產黨黨內統計公報〔Z〕.中國組織人事報，2014-07-02.

〔6〕 史曉芳.關于政府服務水平的調查報告〔J〕.人民文摘，2004，（4）.

【責任編輯：陳學明】