現代國家何以現代？

〔作者簡介〕

張孝芳，對外經濟貿易大學國際關系學院副教授，博士，北京 100029。

〔摘要〕作為一種政治組織形式，現代國家與其他政治組織形式相比具有自己的獨特性。馬克斯·韋伯認為對合法使用暴力權利的壟斷將國家和其他的政治組織區分開來，而科層制可以使統治團體在其統治區域內卓有成效地壟斷這一權利。作為理性化權威的載體，現代國家正是“那種借助科層制的行政管理班子進行的統治。”作為“現代性”在國家建設中最集中的體現，常備軍、征稅機構和法院及警察機構的建立和完善分別反映了軍事制度、財政制度與司法制度的科層化。正確理解現代國家的涵義，對當前中國全面深化改革具有重要的意義。

〔關鍵詞〕現代國家；馬克斯·韋伯；科層制；政治組織

〔中圖分類號〕D03 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2014）03-0070-05

中國共產黨十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。在十八屆三中全會后一些學者開始從“現代國家”（modern state）的視角來探討全面深化改革的目標與措施，從而抓住了《決定》的主要精神。在國家治理體系和治理能力的現代化進程中，國家建設顯然是其中的一個核心環節。但遺憾的是，這些探討對現代國家涵義的理解仍存在一些不夠準確之處。比如有學者認為，現代國家構建首先要確定領土范圍和實現領土之內人民的民族認同或文化認同，在此基礎上更多地側重于構建一套政治制度并向社會成員提供公共產品，從而更多地將現代國家等同于民族國家（national state）。〔1〕其實在社會科學的學術譜系中，現代國家是一個具有自身特殊意涵的專門術語。本文試圖基于馬克斯·韋伯的國家定義來闡明現代國家的基本涵義及其主要維度，以便為我們在正確理解現代國家涵義的基礎上來推進中國的國家治理現代化。

一、現代國家的基本涵義

作為一種政治組織，政權意義上的國家（state）是政治學研究中最主要的范疇之一。在現代歐洲各國語言中政權意義上的“國家”都與英語中的state一詞具有大致相近的拼法，如法語中的Etat、德語中的Staat、意大利語中的stato、西班牙語中的estado等。這些詞都有共同的起源，即拉丁語中的status。〔2〕根據昆廷·斯金納（Quentin Skinner）對state的概念史考察，馬基雅維利在《君主論》中最早明確地將stato這一術語來表示政治權力機器，而霍布斯的《利維坦》則首次對state的概念作了全面系統的論述。〔3〕自霍布斯以后，政治理論家主要使用state的術語來討論國家問題。但即使使用同樣的術語，“國家”本身仍是一個備受爭議的概念。正如帕特里克·鄧利維（Patrick Dunleavy）和布倫登·奧利里（Brendan OLeary）所指出的：“即使在那些認為現在某種形式的國家是不可或缺的人中間，圍繞國家的起源、特征和活動范圍，仍存在許多嚴重的分歧。” 〔4〕雖然如此，“現代國家”作為一種術語在社會科學譜系中的涵義卻相對確定。

毫無疑問，現代國家是人類政治發展的產物。在現代國家出現之前出現或者與之同時并存的政治組織形式還包括部落、城邦、城市聯盟、帝國、封建主義和神權政體等。作為一種政治組織形式，現代國家與其他政治組織形式相比具有自己的獨特性。作為現代社會科學的重要奠基人之一，馬克斯·韋伯（Max Weber）最早揭示了這種獨特性。韋伯指出：“國家是在一定區域的人類的共同體，這個共同體在本區域之內要求（卓有成效的）自己壟斷合法的有形的暴力。” 〔5〕當然，暴力不可能只有國家來行使，但只有當國家允許時，人們才賦予所有其他的團體或個人以使用暴力的權利。在這個意義上，“國家被視為應用暴力‘權利的唯一的源泉”。〔6〕

這樣，對合法使用暴力權利的壟斷將國家和其他的政治組織區分開來。從人類文明史的開端起，形形色色的政治組織都把有形的暴力作為正常的手段加以使用，但它們大都不會要求或不會實現自己對行使暴力的壟斷。“國家與其他政治形式的區別在于，國家宣稱并通常實際上在一定領土范圍內壟斷了暴力和合法性。城邦、帝國、部落和神權政體通常并不宣稱對于暴力或者其他形式的合法性的壟斷；即使如此，它們也無法踐行之。” 〔7〕如果合法的暴力為國家所集中行使，社會中其他團體或個人之間的暴力得以消除或被視為非法，國家就會實現對合法暴力的壟斷。

這樣，韋伯將國家看作壟斷合法暴力和強制機構的統治團體。〔8〕那么，這個統治團體如何在其統治區域內卓有成效地壟斷合法使用暴力的權利呢？基于對理性秩序的一貫推崇，韋伯認為bureaucracy可以達到這一點。bureaucracy在漢語中既可譯為“官僚制”，也可譯為“科層制”。但鑒于bureaucracy本為中性詞，而“官僚制”在漢語中具有貶義色彩，馬戎和邱澤奇等社會學家主張將bureaucracy譯為“科層制”。〔9〕因此，本文將bureaucracy譯為“科層制”以便更好地反映韋伯的原意。

根據韋伯的論述，科層制具有以下六個方面的特點：第一，存在著固定的、通過法律和行政規則來普遍安排有序的機關權限的原則；第二，存在著職務等級制的原則，也就是說有一個機構的上下級安排固定有序的體系，上級監督下級，也同時給下級向上級呼吁的可能性；第三，現在職務的執行是建立在文件之上的，建立在一個各種各樣的常設官員和文書班子的基礎上；第四，職務工作，至少是專門化的職務工作一般是以深入的專業培訓為前提的；第五，職務工作要求官員在工作期間投入他的整個勞動力；第六，官員職務的執行是根據一般的或多或少固定的、或多或少詳盡說明的、可以學會的規則進行的。〔10〕這些特點顯著地反映了社會生活的理性化趨勢，從而使科層制和市場經濟一道成為傳統社會走向現代社會的兩大標志。

作為理性化權威的載體，現代國家正是“那種借助科層制的行政管理班子進行的統治。”〔11〕在韋伯看來，在所有的領域中，“現代的”團體形式的發展一般是與科層制的發展與鞏固相一致的。他就此宣稱：“正如自中世紀以來所謂的邁向資本主義的進步是經濟現代化唯一的尺度一樣，邁向科層制的官員制度的進步是國家現代化的同樣是明白無誤的尺度。君主制國家也好，民主制國家也好，概莫能外。” 〔12〕在科層制的模式下，除了制定一些最重要的、直接關于國家安全和維護政治秩序的政治決策外，國家的所有活動要么是制定一般的命令，要么將這些命令轉化為更為具體的指令，要么執行這些命令、指令。對應這些命令、指令的是一套等級制的政府機構，國家授權給那些發布一般命令的機構可以管理和監督較低層次的執行命令的機構，以調查這些命令、指令是否在現實中得到正確的、有效的執行。〔13〕這樣，通過對科層制的強調，韋伯為現代國家何以具有現代性提供了充分的論說。

二、現代國家的主要維度

隨著各種前現代政治組織向現代國家的轉型，現代國家建設由此啟動。作為 “現代性”在國家建設中最集中的體現，常備軍、征稅機構和法院及警察機構的建立和完善分別反映了軍事制度、財政制度與司法制度的科層化發展。正如當代政治學家喬爾·米格代爾（Joel Migdal）所注意到的：“毫不奇怪，歐洲第一批現代國家的成長包含了建立國家的三大觸手——一支標準化軍隊、一個大幅改善的征稅機構以及擴張的一套法院體系。” 〔14〕基于韋伯關于現代國家的界定，我們可以將軍事制度、財政制度與司法制度的科層化看作現代國家的三大維度。

第一，軍事制度的科層化。作為合法暴力的壟斷者，現代國家必須掌握作為強制手段的軍隊。韋伯指出：“只有科層制的軍隊形式才能建立常備的職業軍隊。不管為使大的幅員遼闊的國家得以持久和平也好，也不管進行戰爭對付遠距離的敵人也好，尤其是進行海外戰爭，都必須有常備的職業軍隊。特殊的軍事紀律和技術訓練，一般而言，至少是在現代的高水平上，也只有在科層制的軍隊里才能得到充分的開展。” 〔15〕

在近代歐洲，隨著從國內招募的常備軍對封建騎士和雇傭軍的替代，軍事領域的科層制逐漸發展起來并鞏固了國家對合法暴力的壟斷。基于對歐洲近一千年來歷史的審視，當代社會學家查爾斯·蒂利（Charles Tilly）將戰爭形態的變化與國家的發展之間的相關性分為世襲制、經紀人制、民族化和專門化四個階段。在15世紀以前的世襲制階段，部落、騎士、城市民兵在戰爭中起主要作用。在公元1400—1700年之間的經紀人制階段，雇傭兵在軍事活動中占主要地位。在1700—1850年左右的民族化階段，統治者逐漸從本民族的人口中招募人員以創立龐大的陸軍和海軍。到了1850年以后的專門化階段中，軍事力量成為民族國家的專業部門。〔16〕這樣，隨著戰爭形態的變化，科層制在軍事領域中逐漸發展起來。在壟斷合法暴力的基礎上，現代國家的形式在歐洲擴展開來。

第二，財政稅收制度的科層化。財政是任何國家政權得以生存的基礎。沒有財政收入，國家的任何活動都無法展開。正如馬克思在《路易·波拿巴的霧月十八日》中指出的：“賦稅是官僚、軍隊、教士和宮廷的生活源泉，一句話，它是行政權力整個機構的生活源泉。強有力的政府和繁重的賦稅是同一個概念。” 〔17〕在人類歷史上，城邦、帝國、現代國家等各種政權組織形式如要有效運轉，都離不開對財政資源的汲取。

隨著傳統國家向現代國家的轉型，國家建設對財政資源產生了更大的需求。國家對合法暴力的壟斷需要物質基礎。韋伯注意到，行政管理的科層化與物質運作手段的集中化同樣是平行發展的：“舊的行政管理把物的運作手段非中央集權化，甚至完全由官員自己掏腰包。與此相反，科層制的國家把整個國家的行政費用都放在了它的財政預算上，撥給下級機構以經常性的運作資金，國家調節和監督資金的使用。” 〔18〕要集中這么多的運作資金，國家必須擴大稅基以汲取盡可能多的物質資源。如果國家能夠建立直接征稅的機構或者開發自己直接的稅收來源，就可以更有效率地汲取社會剩余。正如蒂利的歷史社會學研究所表明的，主要的歐洲國家在16世紀以前都是通過強有力的中介者統治國民的，這種間接統治給統治者從國民中榨取的資源數量設定了重大限制。隨著戰爭對資源的更多要求，越來越多的統治者繞過舊的中介者，直接深入社區和家庭來攫取戰爭需要的資金。〔19〕約瑟夫·熊彼特（Joseph Schumpeter）在《稅收國家的危機》中就明確指出：“財政要求是現代國家生活的第一個標志。” 〔20〕因此，財政制度的科層化直接推動了國家從間接統治向直接統治的轉化。

第三，司法制度的科層化。現代國家制度的科層化發展強調了法律與國家的關系，即現代國家通過法律規則的一致性來實現更大程度的科層化。在探討歐洲法律史時，韋伯注意到，作為一個完整的、學術上可以把握的概念體系，羅馬法的理性化到了國家制度的科層化時代才完成，〔21〕而在中世紀接受羅馬法也是以法律維護的科層化并肩而行的。〔22〕基于現代國家所具有的法律—理性權威，現代國家越來越多地使用司法手段來執行各種任務。正如米格代爾所指出的：“只有在法院通知區域得到擴張從而使得國家的社會控制不斷增長的情況下，才使得動員民眾為一支標準化軍隊和其他任務提供人力和財政成為可能。” 〔23〕

現代國家在歐洲發展的經驗表明，通過法院體系的擴張而在碎片化的習慣法或封地法盛行的地方灌輸國家法，可以引導民眾按照國家統治者而非地方封建主或者其他人行事。〔24〕由于面對激烈的地緣政治競爭，法國等拉丁歐洲國家引入了巡查和地區司法的新階層。這些法官的主要任務就是鞏固王室對更大地區的最終審判權，從而推動了文書和中央法庭的專業化。〔25〕因此，法院以及其他司法機構的建立和擴張是國家由間接統治轉向直接統治的關鍵之一。

三、現代國家概念的理論與現實價值

從國家理論的演進軌跡上看，韋伯關于現代國家的界定深刻地影響了當代社會科學對國家的認識和理解。盡管國家理論在近年來的發展表明，國家對暴力壟斷的程度和國家使用暴力的合法性程度都是變量而是常量，韋伯的定義仍抓住了現代國家的幾個關鍵特點：強制、對暴力的壟斷和科層制的存在。〔26〕當代英國著名社會理論家安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）認為，韋伯的國家定義顯然要比另外一位社會學奠基人涂爾干的國家定義更為恰當，后者將國家定義為“社會思想的喉舌”。吉登斯將韋伯的國家定義概括為三個要素：（1）存在著固定的行政官員；（2）他們能堅持合法地壟斷暴力工具這一要求；（3）他們還能在既定的地域內維持這種壟斷。〔27〕在參考這一定義的基礎上，吉登斯給出了自己的國家定義：“國家可以被界定為這樣一種政治組織：它的統治在地域上是有章可循的，而且還能動員暴力工具來維護這種統治。” 〔28〕

與歐洲的智識傳統不同，社會中心論在美國的社會科學傳統中居于絕對的主導地位。在這一視野下，政府的政策只不過是社會集團相互競爭的結果，國家并沒有自主性和獨立性。此外，自行為主義革命以后，美國的政治學家越來越強調定量的研究方法，而對國家的研究由于難以量化而受到了冷落。但是在20世紀80年代以后，來自政治學、社會學、比較史學等不同領域的美國學者在“回歸國家”（bringing the state back in）的旗幟下呼吁重視德國學者關于國家特征的觀點，特別是韋伯對國家的基本解讀。在他們看來，韋伯式的國家觀具有如下精髓：“必須將國家視作比‘政府還要寬廣的范疇。只有持續性的行政、立法、官僚和強制系統，才會不僅要嘗試構造某個政體內的公民社會與公共權力之間的關系，還會力圖構造公民社會內部的諸多重大關系紐帶。” 〔29〕他們認為韋伯的這一視角可以幫助學者超越將國家視為純粹的競爭舞臺的視角，克服社會中心主義思路的偏狹。在韋伯國家定義的啟發下，這些學者提出了國家自主性和國家能力的概念，并且將國家作為重要變量引入有關社會變革、政治以及決策的比較歷史分析中，從而使國家理論在現代社會科學中得到復興。

在更為寬泛的意義上，韋伯的國家觀也推動了政治科學中歷史制度主義的興起。政治學中有三種不同的制度分析路徑，即歷史制度主義、理性選擇制度主義和社會學制度主義。〔30〕與另外兩種制度主義相比，歷史制度主義更強調與制度的運作和演進相聯系的非對稱的權力分配。顯然，國家是最主要的權力容器。作為“找回國家”學派的代表人物，西達·斯考切波（Theda Skocpol）、邁克爾·曼（Michael Mann）、查爾斯·蒂利、斯蒂芬·克拉斯納（Stephen Krasner）等學者都將國家看做單一行為體并強調大范圍的宏觀變量。隨著方法論的發展與完善，這些學者從以國家為中心的結構主義者逐漸轉化為歷史制度主義者。〔31〕因此，韋伯的國家觀也構成了歷史制度主義的一個重要學術源頭。

自秦朝以來，中國已經建立了中央集權的官僚體制。盡管有諸多不完備之處，中國在軍事制度、財政制度與司法制度的科層化發展上仍走在了世界各國的前列，甚至在很長的歷史時期內領先于歐洲。正如李侃如（Kenneth Lieberthal）所觀察到的：“發端于秦朝的官僚制度，經歷幾個世紀，呈現出近代西方官僚制度的特點：界定清晰的職位，基于功績的任命，明確的報酬結構，職能的專業化，高度發達的正式溝通體系，關于權力行使的適當路線的詳細規章，定期的報告職責，正式的監察組織，等等。” 〔32〕正是基于韋伯的定義，弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）宣稱：“中國是創造現代國家的第一個世界文明。”〔33〕今天中國的國家建設繼承了這一歷史遺產，但也面臨著一系列新的挑戰，比如公共權力的部門化、地方化與私有化。隨著以習近平為總書記的黨中央提出了“國家治理體系和治理能力現代化”的命題，如何進一步推動現代國家建設已經成為中國政治發展路線圖中的核心環節。〔34〕在政治發展中，國家建設、民族建設（nation building）、民主、法治、分權等不同要素分別具有不同的涵義。只有在正確區分這些要素具體涵義的基礎上，我們才能準確把握這些要素之間的相互關系以及先后次序。因此，正確理解現代國家的涵義，對當前中國全面深化改革具有重要的意義。

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【責任編輯：石本惠】

①也有學者將國際組織按基本性質和活動范圍分為三類：從事政治、經濟、社會等各方面的活動、具有較廣泛的權限的一般政治性國際組織（如聯合國、非洲統一組織）；僅就某一特定領域進行活動、只具有較專門權限的專門性國際組織（如世界衛生組織、國際民用航空組織）；僅對某一地區的國家開放、職權僅限于該地區事務的區域性國際組織（如歐洲經濟共同體、東南亞國家聯盟）。這種劃分法雖與本文不同，但對專業性國際組織的定義基本相同。參見劉金質、梁守德、楊淮生：《國際政治大辭典》，中國社會科學出版社，1994年，第31頁。