加快構建市場治理新格局

焦志勇++林鷺

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確指出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。”如何處理好政府與市場的關系，成為十八屆三中全會后全面深化改革任務的重中之重。切實而有效地開展簡政放權與還權賦能，并在此基礎上充分釋放市場主體的創新活力，厘清政府監管與市場發展的邊界，并著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位等制度和機制等問題，則是新一屆中央政府的“先手棋”。

北京市構建市場治理新格局的形勢

按照《決定》和國務院機構改革、職能轉變的相關要求，如何在充分發揮市場在資源配置中起決定性作用的前提下，完善市場監管體系，促進市場公平有序競爭，維護市場正常秩序，已成為當下政府構建良好市場監管格局、構建成熟且定型的市場監管體系的關鍵問題。近日，國務院已印發《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）。《若干意見》不僅提出了“到2020年建成體制比較成熟、制度更加定型的市場監管體系”的總體目標，而且提出了“加快形成權責明確、公平公正、透明高效、法治保障的市場監管格局”新要求。

近年來，北京市政府在充分發揮市場在資源配置中起決定性作用的基礎上，逐步厘清政府與市場關系，并適時轉變政府職能、適度調整政府對市場監管的維度與力度，以適應新形勢下的經濟體制改革。在這些方面，北京市都取得了不少可喜的成績，但是，在市場經濟運行過程中政府監管工作還存在一些問題，比如信用體系不健全、職能轉變不到位、監管體制效率不高、行政執法不嚴、市場主體責任低下等。這些問題的存在不僅有礙于市場在資源配置中的決定性作用的充分發揮，也有悖于《若干意見》所要求的“加快形成權責明確、公平公正、透明高效、法治保障的市場監管格局”。

歸納起來，這些問題主要表現在五個方面：第一，公開、統一、平等、競爭的市場環境尚未形成。主要存在部門利益保護和行業間的壁壘，影響本市大市場的建立和公平競爭氛圍的形成。第二，目前在本市乃至首都經濟圈范圍內，都尚未真正建立統一的競爭規則和良好的、公平有序的競爭秩序，在一定程度上影響著市場主體創新活力的發揮。第三，在政府職能轉變中，一方面一些政府職能部門始終未能真正探索到“該放的放，該管的管”的維度或界限在哪里，工作中“束手無策”的現象突出；另一方面，一些政府職能部門片面地把“簡政放權”視為給自己的“減壓”，甚至存在著“懶政”的現象。第四，在現有市場監管模式下，存在各職能部門“各自為戰”、多頭執法、多層重復執法等現象，使市場監管與行政執法形不成有效的治理“合力”。第五，市場主體的社會責任不強，假冒偽劣產品等問題屢禁不止，嚴重侵害了消費者權益。這五個方面，都要求我們實行大市場監管，加快構建市場治理新格局。

構建市場治理新格局的重點

有鑒于上述情況，我們認為應在以下方面著力。

其一，設立權責明確、統一的市場監管機構，充分發揮“大市場監管”的體制優勢。《若干意見》指出：“立足于促進企業自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換，建設統一開放、競爭有序、誠信守法、監管有力的現代市場體系。”建設統一開放的大市場，實質就是要充分發揮市場在資源配置中起決定性作用的條件下擴大市場，并在廢除妨礙統一市場和公平競爭的規定、做法的基礎上，構建起“統一開放、競爭有序、誠信守法、監管有力的現代市場體系”。因此，我們建議，北京市政府可以逐步拆解行業與部門行政管理的“藩籬”、消除現行體制與機制的障礙，設立統一有效的大市場監管機構。在“大市場”與“大監管”的理念下，按照精簡、統一、效能的原則，設置更具綜合性、權威性的行政機構，逐步建成科學合理、順暢高效的“大部門制”的行政機構體系。當然，這可能要對現行政府各職能部門進行有效整合，在職能轉變的基礎上整合、優化執法資源，提高監管效能，明確事權劃分，解決好“各自為戰”、多頭執法、多層重復執法等問題，從而理順政府市場監管的內部運作機制，規范和完善監管執法的協作配合機制。

其二，以服務質量、監管質量、執法質量建設為中心，加速政府在市場監管過程中的行政職能轉變。《決定》指出：“政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。”顯然，我們在肯定市場在資源配置中決定性作用時，不能因為“簡政放權”而輕視甚至忽視政府的市場監管功能。政府的市場監管也是發揮市場在資源配置中作用、維護公平競爭市場經濟秩序的必然要求。學會正確地運用“看不見的手”和“看得見的手”，準確定位和把握使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，是今后政府轉變職能，實現機制與體制改革的重要體現。為此，《若干意見》提出了關于政府促進市場公平競爭、維護市場正常秩序的七項工作任務，即放寬市場準入、強化市場行為監管、夯實監管信用基礎、改進市場監管執法、改革監管執法體制、健全社會監督機制以及完善監管執法保障。因此，各級政府的監管部門要在以“七項任務”為監管工作內容的基礎上，以提高“服務質量、監管質量、執法質量”建設為中心，堅持“寬進嚴管，以管促放，放管并重”原則，進一步推進監管重心的下移，最大限度地減少“事中”與“事后”的監管“盲區”。

其三，完善市場監管規制，構建成熟且定型的市場監管體系。市場監管體制是指市場監管的職能部門職責、權利分配的方式和組織制度，其要解決的問題是由誰來對市場主體和市場運行等進行監管、按照何種方式進行監管、由誰來對監管效果負責和如何負責等問題。比較成熟的市場監管體制就是以市場在資源配置中起決定性作用基礎上的政府監管組織形式的制度；比較定型的制度就是在注重市場規律的基礎上，規范政府與市場關系的行動準則。因此，首先，我們要做到“該放的放，該管的管”。一些職能部門之所以“越位”、“錯位”甚至“空位”，是因為政府與市場的界限沒有根本厘清。其次，“放”要放活，要真正激發市場主體創新活力，而不是放任市場調節的缺陷；“管”要管好，要真正構建良好的市場運行秩序，而不是管束甚至阻礙市場經濟的發展，從而克服一些官員的工作盲從性，在簡政放權中真正地做到放管適度、游刃有余。再次，適時修正與完善市場監管規制，從而使監管實踐中證明行之有效的“該放的放開，該扶的扶好，該管的管住”改革成果法制化、定型化，使政府市場監管在法制的軌道上運行。最后，要依法行政，更要依法控權。法律沒有規定的，政府既不能“越位”、“錯位”，更不能“空位”，從而強化行政問責制。另外，要建立公開、透明、可預期的市場環境，使官員明明白白做事、使政府認認真真履職，從而構建起體制比較成熟、制度更加定型的市場監管體系。

其四，統籌首都經濟圈發展，加快形成區域經濟的市場治理新格局。區域經濟是大市場的重要表現。北京市政府不僅要加快構建本行政區劃的監管新格局，同時應放眼于首都經濟圈“大市場”的聯動治理。第一，強化“首都經濟圈一體化”科學規劃與指導。按照優勢互補、互利共贏、區域一體原則，根據國家戰略性區域規劃的相關內容，“兩市一省”政府應高瞻遠矚地、系統地完善“首都經濟圈一體化”的區域經濟導向、政府職能城市功能定位等方面的科學規劃與政策指導。第二，建立行之有效的“兩市一省”區域協調與指導機構。就目前而言，“兩市一省”的高層次協作組織雖然初步建立，但由于利益的訴求不同與協調能力的乏力，京津冀的“大市場”還未真正形成。因此，推進京津冀“大市場”協同發展，要立足各自比較優勢、現代產業分工要求、區域優勢互補原則和合作共贏理念，以京津冀城市群建設為載體、以優化區域分工和產業布局為重點、以資源要素空間統籌規劃利用為主線、以構建長效體制機制為抓手，從而促進首都經濟圈“大市場”整體功能的充分發揮。第三，明確區域經濟行政職能分工。“首都經濟圈”的建立與相關“兩市一省”發展中的分工與協作密不可分。因此，“兩市一省”要在切實落實習近平總書記明確要求的基礎上，充分發揮市場在資源配置中決定性作用，立足各自比較優勢、現代產業分工要求和區域優勢互補，從廣度和深度上打造新的首都經濟圈，從而加快京津冀聯動的“權責明確、公平公正、透明高效、法治保障”市場治理的新格局。

其五，提高市場主體的法制意識，強化市場主體的社會責任。在市場經濟條件下，創造利潤無疑是擺在每一個市場主體面前的首要目標。但是，市場主體的盈利與市場主體承擔社會責任并不是矛盾的，并不是兩者取其一的問題。在市場主體生存和力求企業取得發展的前提下，市場主體必須鄭重地思考自己的社會責任這一重大問題。這一問題，不僅是企業發展的重大問題，也是《若干意見》中提出的構建“競爭有序、誠信守法、監管有力的現代市場體系”的重大問題。市場主體在市場經濟條件下要樹立起社會責任觀，光有漂亮的口號是不行的，這種社會責任觀必須體現在市場主體的生產和經營行動上。首先，市場主體應當切實提高法制意識，在發展的決策中有一套體現企業社會責任觀的規范和行為準則，對涉及生態環境保護、企業員工待遇、反壟斷、反腐敗、保護消費者權益、遵紀守法等方面的行為作出明確的約束。其次，政府要全面履行好市場監管的職能。對于市場主體的違法行為，政府必須要“鐵腕執法、鐵面問責”，嚴厲打擊制假售假、坑蒙拐騙等嚴重危害市場秩序、損害人民群眾利益的市場行為。通過營造執法必嚴、違法必究的法治氛圍，使市場主體為自己的違法行為付出極其慘痛的代價而不能為、不敢為，從而有效地維護公平競爭的市場秩序。最后，行業協會、商會等自律與監督機構要充分發揮作用。促進市場公平競爭、維護市場正常秩序，不僅需要政府依法行政，同樣需要發揮行業協會、商會等組織的自律作用，并在市場專業化服務組織監督和公眾、輿論監督作用各自有效發揮的基礎上，實現自律與他律的結合，共同推動市場主體自我管理、自我規范、自我凈化的“進化”過程。

（作者單位：首都經濟貿易大學法學院）

責任編輯：葉再春