關于福建省舊村復墾和城鄉建設用地增減掛鉤的幾點思考

劉孫喜

摘 要：福建省實施舊村復墾和城鄉建設用地增減掛鉤以來，在推動統籌城鄉發展，加快城鎮化進程，拉動經濟增長需求等方面取得一定成效，但是目前對于福建省城鄉建設用地增減掛鉤還存在需要完善的方面。該文從加強政策支持、多渠道籌集資金、以耕地質量等別制定轉讓指標費用、加強新增耕地后續管護等方面為城鄉建設用地增減掛鉤存在的不足提供相關建議。

關鍵詞：舊村復墾 城鄉建設用地 增減掛鉤 福建省

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2014）10（a）-0211-02

1 福建省城鄉建設用地增減掛鉤取得的成效

1.1 增減掛鉤的內涵

207號文規定：城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，是指依據土地利用總體規劃，將若干擬復墾為耕地的農村建設用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮建設的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項目區（簡稱項目區），通過建新拆舊和土地復墾，最終實現項目區內建設用地總量不增加，耕地面積不減少，質量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。[1]福建省實施的城鄉建設用地增減掛鉤概念為重點立足于建設占用耕地的占補平衡，在年度建設用地計劃指標內，通過經營性房地產和商服用地占用耕地的占補平衡辦法，構建資金轉移平臺，使部分城市土地出讓收益轉移到農村，從而支持農村“造福工程”、推進農村土地整治和新農村建設、促進耕地占補平衡的機制。

1.2 取得的基本成效

福建省委、省政府、省國土資源廳從2009—2014年先后出臺的多個文件對城鄉建設用地增減掛鉤給予大力支持。2010年福建省國土資源廳提出指導意見，鄉鎮政府、村委會按照批準的項目實施方案，組織實施農村舊房拆除、建設用地復墾、新村基礎設施建設，農民集中居住區新房建設及產權調整、補償安置等工作，并加強新增耕地驗收，對土地增減掛鉤指標有償使用費制定最低標準。在推動農村土地整治和新村建設方面，嚴格控制村民零星建房，禁止“一戶多宅”，村民新建住宅必須簽訂舊宅基地退還協議，退還舊宅基地，同時制定鼓勵措施，對使用掛鉤指標的建設用地進行單列辦理，提高辦事效率。

經過多管齊下的多項措施，我省城鄉建設用地增減掛鉤取得了一定的成效。具體體現在以下五方面：一是自2010年實施以來全省已經實施舊村復墾規模6.6萬畝，可新增耕地5.8萬畝，核定舊村復墾掛鉤指標4.7萬畝，指標交易4.4萬畝，已經完成復墾新增耕地1.6萬畝（截止2013年8月），[2]對于福建“八山一水一分田”來講是非常可觀的，福建為山地丘陵地區，耕地后備資源潛力不足，這為福建每年補充耕地減輕不小的壓力。二是針對因自然災害造成住房倒塌和因災嚴重危房的農民以及居住在地質災害隱患區域的農民，是個福音，是利國利民的好事，在這些地區開展舊村復墾，不僅消除的隱患，又增加的耕地面積，是一舉兩得的好事。三是一定程度上緩解了城市化建設用地與耕地存量的矛盾。省政府文件規定市、縣人民政府使用耕地作為城鎮住宅用地和商服用地的，在辦理農用地轉用和土地征收審批時，必須有償使用舊村復墾新增耕地指標，[3]這樣實現了只要城鎮住宅用地和商服用地有占到耕地的，都必須要求農村拆除復墾出至少等面積的耕地。四是促進發達和沿海地區資金反哺落后地區和山區農村，讓偏遠地區、山區農村和農民都能分享土地增值收益，改善了農村基礎設施與公共設施，改善了農村群眾的生產生活條件，造福了農民。五是通過舊村復墾，減少了農村閑置土地，減少了農村“空心房”、“空心村”現象，促進農村建設用地節約集約利用。

2 城鄉建設用地增減掛鉤存在的不足

2.1 缺乏推動新農村建設的有效機制

目前舊村復墾只是做到補充耕地，改善了農村公共基礎設施，但是沒有很好地起到推動新農村建設的發展作用。目前開展的舊村復墾大多數都是按貨幣安置，集中安置比較少，這樣無法實現舊村復墾和城鄉建設用地增減掛鉤可持續發展目標。個人認為主要原因一是經濟落后地區資金嚴重不足，我省規定舊村復墾新增耕地指標使用費不得低于規定的最低標準（根據不同城市土地等別10～20萬），不得高于每畝30萬轉讓。根據省國土資源廳統計立項的1182個項目，平均每畝指標交易金額為24萬元（截止2013年8月）。這24萬費用主要用于項目土地復墾費（根據100個項目樣本統計匯總為4%～8%）、項目管理費（省政府規定不得超過5%）以及項目拆舊補償與新農村建設費用。如果是集中安置的，這些資金是不夠的，鄉鎮財政又沒有能力配套相應的資金，因此目前開展的地區，大多數都是“空心房”、“空心村”，復墾成本比較低，不需要集中安置的村莊。原因二是經濟發達地方，村民積極性不夠。經濟發達的鄉鎮，倒是愿意從鄉鎮財政多拿出一部分資金，支持新農村建設，但是開展的舊村復墾卻更不理想。原因是村民積極性不夠，村民的意見不統一，村民不愿意把“小洋房”、“小別墅”換成商品小區房，導致鄉鎮政府工作不好開展。況且選擇集中安置，周期都比較長，村民需要看到安置用地、安置規劃方案才會同意搬遷，拆遷房屋，而且集中安置規劃方案的論證階段就需要很長時間，需要多次地征求村委會以及村民意見，所以大多數鄉鎮不愿意選擇集中安置。

2.2 缺乏增減掛鉤資金管理制度

目前我省只是明確掛鉤指標使用費用于拆舊、復墾和依法補償，剩余資金可用于新村和小城鎮基礎設施、公共設施建設，尚沒有直接針對增減掛鉤所得收益的相關資金管理辦法，這樣缺乏統一規范化的增減掛鉤資金使用管理以及監督檢查管理，不利于發揮增減掛鉤資金的最大使用效益，而且增減掛鉤剩余資金用途也有待加強拓寬。

2.3 新增耕地質量難以保證

一是舊村復墾部分在山地、丘陵地方，零星分散，開墾的耕地土壤肥力低，加之絕大部分新增耕地普遍缺乏行之有效的三至五年后續培肥措施，致使新開墾耕地質量低，生產能力差。二是如果是整村開展舊村復墾的，復墾的耕地比較容易恢復耕種；如果是規模小、零星分散，即使復墾為耕地，也很難保證農民會去種植，容易出現拋荒現象，如果長期拋荒，受到雨水沖涮，會造成耕作層變薄，土壤養分流失，耕地地力下降。[4]三是目前開展的城鄉建設用地增減掛鉤，無論復墾為水田、水澆地還是旱地，轉讓指標費用都是一樣的，這造成很多地方復墾為旱地，耕地質量不高。endprint

3 實現舊村復墾和城鄉建設用地增減掛鉤可持續發展的措施

3.1 加強增減掛鉤的制度化和規范化管理

對于制定轉讓指標費用需要根據市場進行調節，首先是我省舊村復墾已經開展四五年，“空心房”、“空心村”的潛力在逐漸減少，推進的難度是逐漸地在加大，搬遷的成本也在逐漸提高，因此建議取消不超過30萬轉讓指標費用限制或者設定更高的轉讓指標費用限制，才有利于舊村復墾可持續發展，推動新農村建設發展。其次要加大政策扶持力度，要制定出臺《城鄉建設用地增減掛鉤資金管理辦法》等規范性文件，要明確剩余資金除了可以用于“造福工程”項目公共基礎設施配套以外，可以擴展到其他用途，例如可以用于支持農業農村發展、改善農民生產生活條件等，增減掛鉤資金的靈活應用，有利于更好地促進農村地區經濟發展與推動新農村建設發展。再次目前籌集資金渠道較為單一，主要以轉讓指標來獲取資金，應該發展多種途徑，例如通過省市縣政府投入、村企共建、項目融資、土地信托等方式；對于實現舊村復墾的可持續發展需要實施多元化投資管理，產業化經營的舊村復墾運作模式。最后，建議政府要設計多樣化安置模式，增加農民選擇安置的方式，例如農民可以享受政策選擇在縣城購買經濟適用房，可以選擇在中心鎮、中心村購買聯排或單體獨棟住宅，部分困難戶、五保戶可以選擇公租房、廉租房加一定的貨幣補助等方式。

3.2 切實加強提高新增耕地質量

（1）以耕地質量等別制定轉讓指標費用。

建議按耕地質量等別高低轉讓指標費用，質量好、等別高的轉讓指標費用就高，反之就低。先行轉讓指標只能先按福建最低耕地等別轉讓，待項目驗收好以后，結算剩余費用。[5]因此，項目驗收組在驗收的時候要評定復墾后的項目平均耕地等別。建議制定出臺相應的耕地評定等別驗收細則，給驗收組提供依據。

（2）加強新增耕地的后續管護。

一是鄉鎮政府舊村復墾項目領導小組，負責督查新墾耕地的種植維護，落實新墾耕地的承包權；二是各村委會負責落實新墾耕地的種植、維護和地力培肥工作；三是項目驗收后，可安排后期管護費，建立后續管護基金，對新增耕地實行培肥管護，對管護基金專戶儲存，專項用于后續管護利用，對新增耕地地力培育和耕種管護實行補助；四是組織人員定期下村檢查復墾土地的種植情況，防止拋荒和非農建設使用土地，對容易出現改變耕種用途的地塊列為重點對象加強跟蹤，使復墾的新增耕地能及時有效利用；五是政府要出臺一些政策，支持農戶可以因地制宜合理耕種，例如可以種植茶葉、油茶等經濟作物，提高土地利用率和產出率，增強農戶的種植積極性，改善土地生產效益，促進農業增效，農民增收。

3.3 構建適宜性評價體系

舊村復墾需要考慮與生態、經濟、社會、文化等實際需求相掛鉤，嚴格考慮舊村的實際發展能力、發展方向、發展定位等，尤其是部分舊村獨具特色，就更需要構建相應體系進行適宜性評價，避免片面地追求掛鉤指標收益，而忽略自身的資源優勢和地域特點的發展定位，應將舊村復墾與當地特色農業、生態農業、旅游農業等新興的產業發展相結合，實現舊村復墾和城鄉建設用地增減掛鉤的可持續發展。

3.4 構建城鄉建設用地置換的保障體系

城鄉建設用地增減掛鉤涉及到的主體是最底層基本利益的農民，他們屬于弱勢群體。增減掛鉤過程中對房屋進行拆遷或是對土地進行征用，對農民的生產生活都產生一定的影響。所以，構建科學的保障體系能有效避免增減掛鉤中出現的矛盾。[6]

首先，對農村土地進行合理的價值評估。各地政策對農村土地和房屋拆遷的價值衡量標準產生差異，所以需要構建科學統一的補償標準，保證農民的生產生活質量，保護農村生態環境，減少不必要的損失。其次建立資金保障體系，資金是確保舊村復墾的重要保障，也是關系到農民的切身利益。如何構建安全的資金保障體系成為今后研究的重要課題。最重要的是增減掛鉤項目實施過程中需要加強法律保障，目前辦理農村用地變更登記手續存在問題，應對占用的農用地依法進行合理審批手續，對建設用地轉變為舊村復墾土地進行依法辦理。這一系列的手續問題都需要完善新的法律進行保障。

土地是人類賴以生存的基礎，如何有效合理利用土地成為當今土地改革的重要問題。舊村復墾和城鄉建設用地增減掛鉤可持續發展，有利于構建社會主義新農村建設、優化土地結構、并加強產業經濟發展和推進城鎮化進程。因此在增減掛鉤實施過程中需要進行規范化和制度化的管理，建立相關保障體系以及運用法律手段進行維護，對舊村復墾進行合理規劃，更要重視農民的切身利益。

參考文獻

[1] 國土資源部.關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見[R].國土資發[2005]207號文，2005-10-01.

[2] 中國國土資源報網[Z].http：//www.gtzyb.com/.

[3] 福建省人民政府.福建省人民政府辦公廳關于實施農村土地整治和城鄉增減掛鉤的補充意見[R].閩政辦[2011]197號文，2011-09-02.

[4] 楊巧玲.對城鎮與農村建設用地掛鉤政策的探討[J].安徽農業科技， 2007（2）：536-538.

[5] 劉展宏.城鄉一體化與新農村建設[J].濟南大學學報（社會科學版），2006（4）.

[6] 王麗英.關于城鄉建設用地增減掛鉤的思考[J].國土資源科技管理， 2007（6）：154，155-158.endprint