美國教育彩票及其對我國學前教育籌資的啟示*

羅 梟 蔡迎旗

（1湖北省幼兒師范高等專科學校，武漢 430071；2華中師范大學教育學院，武漢 430079）

美國教育彩票（Education Lottery）是各州政府為支持當地教育事業的發展而特許州彩票公司發行的一種彩票，是美國教育融資的重要手段。截至2011年，美國共有42個州（含華盛頓特區）發行了教育彩票。[1]美國教育彩票發行的主要目的是減少社會賭博、犯罪及資助本州教育。[2]從總體上看，美國現代教育彩票的發行包括發起、推廣、普及三階段。1964年，新罕布什爾州政府率先發行教育彩票，并對彩票收入用途作了詳細的規定，其中30%的收入用于發展州內國民教育，這是現代教育彩票的開端。1967年紐約州政府開始發行教育彩票。[3]1970—1980年，新增12個州發行教育彩票，且發行量、彩票收入大幅增長，玩法也日益多樣。各州政府亦認識到教育彩票對彌補教育公共財政投入不足、擴大社會就業、減少民間賭博的積極作用。1981—2011年，又新增了28個州發行教育彩票。至此，全美共有42個州發行了教育彩票，發行范圍擴大，銷售規模大幅增長，教育彩票由此得以普及。

一、教育彩票立法

（一）確立彩票收入分配比例和使用原則

縱觀各州彩票法，規定彩票的返獎金額約占彩票收入的35—50%，彩票公共教育資金約占彩票收入的35—50%，彩票管理費用約占10%，彩票發行成本控制在5%以內。原則上州政府不得挪用彩票公共教育基金，所有彩票公共教育資金必須用于以教育為目的的相關領域，并嚴禁用于購買物業、設施建設以及資助研究。例如1984年，加州彩票法規定50%的彩票收入用作彩票獎金，且規定無人認領的獎金將被充作彩票公共教育資金，13%的彩票收入用作管理費用，37%的彩票收入將投入小學教育領域，并嚴禁充作學校基礎建設、不動產購買、研究經費及其他非教育項目經費，以確保每一分錢都花在學生身上。[4]2004年，紐約州的彩票收入為60億美元，占本州教育財政經費比重的16%，生均8.57美元。2009—2010年，彩票收入達到78.2億美元，彩票公共教育基金26.7億，截留比例34%，返獎比例35%。[5]1974年7月1日，伊利諾伊州政府正式批準發行教育彩票，規定30%的彩票收入作為公立學校發展基金。當年7月1日到12月31日，獲得1億美元的彩票收入。2009年，該州共有6.25億美元的彩票公共教育資金投入到公立學校的發展中。[6]

（二）規定彩票監管機構的人員構成與職責范圍

美國教育彩票的發行體制屬于地方分權式。聯邦政府不參與彩票發行，各州政府自行負責本州彩票發行事宜。依照各州彩票法規定，各州設計了一套以彩票委員會、委員會主任、彩票公司為主干，州長、州首席審查官、州審計長、州財政廳、州議會、州彩票協會為支架，互相監督、財務透明、運轉高效的管理體系。彩票委員會、彩票委員會主任負責本州內彩票監管事宜；彩票公司負責彩票發行和日常運作事宜。彩票委員會是獨立于州行政系統的監管機構。委員會由5—9人構成，且需考慮兩黨議員的構成比例。其中擁有5年以上法律實踐經驗和擁有會計師執業證的人數均不得少于1人，任期2—5年，且不連任。任期內如發生意外情況，導致職位出現空缺，州長須在30天內提名新的候選人并經議會批準。[7]彩票委員會有以下權力：確定彩票類型；規定每期彩票獎級設置、中獎數和獎金額；確定開獎方法；開獎前，委員會須會同第三方公正人員進行設備檢測，開獎過程與結果實時錄像，以實現開獎過程的公開、透明與公正。彩票零售價格一般分為1美元、2美元、3美元、5美元、10美元五種。[8]購買者有權在180天內兌獎，超出兌獎期仍未被領走的獎金將被納入州財政體系。彩票法同時規定委員會成員的父母、子女、兄弟姐妹不得購買彩票，未滿18歲者不能購買彩票。[9]

彩票委員會設主任一名，由州長提名，經州議會投票通過后由州長任命。主任負責委員會日常事務的處理，并定期向州長、州首席檢察官、州審計長、州財政廳和州議會匯報彩票的收入和資金使用狀況，并有權提前48小時，以書面形式通知委員召開特別會議，以處理一些突發性事件。[10]主任的任期一般為5年，且不連任。各州只有1家彩票公司負責本州的彩票發行事宜。它經州議會批準成立，有以下權力：擁有各種彩票的發行權；直接負責彩票的發行與經營工作；對彩票代銷商進行資格認證，決定是否發放代銷牌照。如發現代銷商存在欺詐行為，公司有權收回其代銷牌照；通過授權方式，建立本州的彩票銷售體系。代銷商需達到如下規定的條件與要求，才能拿到代銷執照：一年內有較好的經營狀況；擁有不少于200人/天的顧客資源；場地能夠容納各種彩票設備。[11]

二、教育彩票運營

依據彩票法和彩票委員會規定，彩票公司負責本州彩票運營具體事宜，為此其內部通常會設立若干部門分別負責，如財務部、市場調研部、集團客戶部、市場營銷部、運營部、公共關系服務部、法務部、秘書處、技術維護部、人力資源部、內部審計部、企業項目管理部、特別顧問部。各部門均設負責人一名。彩票公司負責彩票新產品的研發和生產工作，核算彩票新產品的成本，研究所需的技術，更新博彩設備以及員工培訓方面的決策與工作。彩票公司一般會負責組建彩票研發團隊，重點研究設備更新、彩票防偽技術、認證彩票采取何種材質等，以期達到質量和生產成本的雙贏。在彩票生產供應鏈方面，主要對設備、原料的采購價格進行實時評估，并依照采購相關法案，選擇最佳的設備和原材料供應商，定期對有合作關系的供應商進行考核和評估。在質量管理方面，主要對彩票質量、防偽技術、員工工作環境、彩票配送等方面進行管理，防止在這些環節中出現紕漏，并經過實地調研，在州內建立完善的營業網點體系。營銷體系分為線上和線下兩種模式。線上以建立官方網站的形式，解讀彩票政策，介紹彩票產品，銷售電子彩票，開發和維護客戶，公布中獎號碼，公示彩票公共教育基金分配使用情況。線下主要是構建完整的彩票營銷體系，設立若干彩票零售大區，各零售大區下設若干營業網點。零售大區主要負責區域內的設備維護、代銷網點建設、營銷支持等工作。以加州為例，共建立了9個彩票零售大區。其中加州北部有舊金山大區、薩克拉門托大區、東灣大區；中部有中央大谷地區；南部有范奈斯大區、內陸帝國大區、圣塔非泉大區、圣安娜大區和圣地亞哥大區。在彩票銷售和營銷方面，為使彩票產品、彩票玩法以及彩票營銷策略更好地滿足客戶需求，擴大銷售規模，首先市場調研部將對彩票市場進行調研，并實時收集、分析客戶反饋意見，研發彩票新產品，然后將相關報告上報彩票公司總部，總部將協同市場調研部和營銷部，由營銷部最終決定是否推出新的彩票營銷計劃、更新彩票產品和玩法。在公司的財務和人員配備方面，彩票公司恪守彩票法規定，一般將管理成本控制在5—10%以內，并對員工進行定期的技術培訓、營銷培訓。

近年來，美國彩票在發行量上保持了較快的增長勢頭。2002年至2010年，彩票年發行量分別為372.01億美元、384.41億美元、419.79億美元、435.21億美元、473.64億美元、476.97億美元、515.95億美元、524.14億美元、533.6億美元。彩票歷年發行量占GDP比重的0.38—0.40%，占全球彩票發行量的26%，42個州共有37000個彩票網點進行各類彩票的銷售。[12]民眾可在便利店、超市、酒店、報亭、藥店等地方購買彩票，購買方式主要為現金購買型和線上投注型。

同時，其在玩法上也有了較大突破，每一種價格的彩票都有較多種的玩法，例如即開型彩票，包括強力球（每周三、周六開獎)、百萬富翁(每周二、周五開獎）、超級樂透（每天開獎一次）、排列5（每天開獎一次）、排列4（每天開獎一次）、排列3（每天開獎一次）、德比競猜（每天開獎一次）、幸運大輪盤（每天6點—凌晨2點時段內，每四分鐘開獎一次）、刮刮樂彩票等。每種玩法的獎金不等。以加州為例，票價為1美元的刮刮樂玩法有：加州幸福生活，最高獎金500美元；鉆石4x，最高獎金1000美元；幸運50，最高獎金50美元；強力999，最高獎金999美元；紅辣椒，最高獎金1000美元。票價10美元的玩法有：百萬搏擊，最高獎金為100萬美元；填字游戲20空，最高獎金75萬美元；億萬富翁，最高獎金2.5億美元；加州幸福生活，最高獎金5000美元；鉆石百萬富翁，最高獎金100萬美元。[13]所有彩票的中獎號碼都將及時公布在網上和報紙等相關媒體。

三、彩票公共教育資金的管理、審批、分配及評估

各州彩票法規定，部分截留的彩票收入將充作彩票公共教育資金。各州對公共教育資金的管理方式主要有兩種：第一，直接打入州財政部門，由州財政部門統一進行管理，并根據州教育預算在全州內進行分配。采用此方式的有加利福利亞州、紐約州和緬因州等13個州。第二，設立專門的彩票公共教育資金管理委員會進行管理。該委員會根據各地撥款申請，確定撥款金額，對之進行援助。采用此方式的共有29個州。

彩票公共教育資金主要由學區教育管理機構、學校委員會以及當地高等教育管理機構決定其分配和使用。在制定某年教育預算的前18個月內，申請機構須向州對應層級的學區管理機構、學校委員會或者當地高等教育機構提交撥款申請，并準備如下材料：本地區生源構成及上一年度教育經費構成，教育經費與學生學業水平相關度報告，本地區教育機構的財產狀況表以及申請后教育彩票資金使用草案。州教育廳原則上對有色人種地區、印第安人聚集區、多殘疾兒童和貧困兒童地區給予審批上的政策傾斜。審批通過后，州教育廳將以書面形式通知教育彩票資金管理委員會，對獲批地區進行撥款，撥款形式采用銀行轉賬。

彩票公共教育資金的分配標準主要以當年彩票公共教育基金總數除以該州在各層級教育系統在校生總數，得出各層級教育系統的生均標準，然后再乘以各學區所在層級的學生數，得出學區的資助總金額，統一撥付給各個學區。以加利福利亞州和佛羅里達州為例。自1985年始，加州教育彩票共向教育系統投入超過250億美元。2010年至今，每年都有超過10億美元的彩票公共教育基金投入教育領域。2011—2012財年，加州彩票公共教育基金為13.2億美元，占歷年州教育經費的1.3%左右，并主要投向K-12學校、社區學院、加州州立大學、加利福利亞大學、哈斯丁法學院、州未成年人管教所、州特殊教育系統、州發展服務部、州衛生健康系統。同時，公共教育基金的分配還是有重點的，如給K-12學校的歷年資助所占比重為76.71%，社區學院16.22%，加州州立大學4.30%，加州大學2.70%，其他教育系統0.07%。[14]1986年，佛羅里達州通過《佛羅里達州彩票法》（The Florida Lottery），規定彩票的收入除去45%的返獎金額、15%的管理費用，剩余收入全部充作公共教育資金，并規定無人認領的獎金及產生的利息也將充作公共教育資金。1988—2011年，佛羅里達州共向教育領域投入教育彩票資金210億美元；2009—2010財年，共投入14.15億美元用于教育資助項目，其中3.25億用于公立學校建設，4.26億用于獎學金發放，3.11億用于學校基礎設施建設，1.17億用于社區學院建設，2.01億用于州立大學建設，3500萬用于助學金發放。[15]

多數州采用資金審批、劃撥、評估分立的程序與原則，即州教育廳負責資金的審批，教育彩票資金管理委員會負責資金劃撥。各獲批學區或機構須嚴格遵守《預算與會計法》及項目預算案細則，做到專款專用，并詳列項目開支報表，以備州審計局和財政局的不定時評估和審查。項目評估主要通過訪談、錄像、電話采訪、量表調查以及賬目審計等方式進行，所有記錄將于每年公布在主流網絡媒體上，接受公眾監督。州審計局和財政局希望通過以上方式，對教育彩票資金的使用效益進行全面評估，并依此決定下一年度有無撥款必要性和撥款規模。財務報表每季度公布一次，并在下一財年的6月30日前公布年底財務報表，公眾可在州教育彩票網上查看這些報表。

四、對我國學前教育籌資的理論思考及建議

（一）發行教育彩票的正義性分析

從利人角度上看，教育彩票將是比“春蕾計劃”“希望工程”影響更大的公益事業。“希望工程”“春蕾計劃”主要依靠捐助者的一片熱心來維系，難免是“救急不救貧”，且因其本身波動性較大，所以很難將其納入規劃性資金。相比之下，公眾認購彩票屬于微小的“慈善消費”“微笑納稅”，不存在任何欺騙民眾的行為。彩票在既滿足了民眾的投機心理和消費心理，緩解工作壓力和生活壓力的同時，又能為國家籌集一定規模的公益資金，支持幼兒教育的發展，具有顯著的公益性特點。

（二）發行教育彩票的必要性分析

中國發展教育的艱巨性，在于以有限的經濟力量支撐世界上最龐大的教育規模，我國實現教育目標所面臨的最大問題就是經費短缺。每年有數以百萬計的貧困學生面臨著上學難，同時教育基礎設施嚴重滯后，教學條件差。解決這些矛盾需要大量的資金投入。我國教育投入的總量雖然呈上升趨勢，但與世界平均水平相差很大，如果扣除物價上漲因素，以及不斷出臺的各種政策性補貼，教育經費不僅沒有增加，反而是下降的。在國家教育投入不足而財政壓力又很大的背景下，發行教育彩票是一條值得嘗試的籌資渠道。

（三）發行教育彩票的可行性分析

首先，國外發行教育彩票的成功經驗為我國發行教育彩票提供了借鑒。美國利用彩票進行教育籌資，并建立了運轉高效的監管體系，其在教育彩票立法、管理、運營以及彩票公共教育經費的分配和評估上的做法，為我國教育籌資提供了新的思路和方法。其次，我國彩票發行的實踐為發行教育彩票準備了條件。我國從1987年開始發行社會福利和體育彩票，1994年民政部公布了《中國福利彩票管理辦法》。教育作為公益性最強的行業完全有理由單設教育彩票。第三，我國公眾投資彩票的積極性為發行教育彩票開辟了廣闊市場。2002—2008年，我國彩票發行量將近686億美元，并保持了持續增長勢頭。[16]2013年1月至8月，全國累計共銷售彩票1986.92億元，同比增加297.26億元，增長17.6%。其中，福利彩票機構銷售1134.5億元，同比增加142.11億元，增長14.3%；體育彩票機構銷售852.42億元，同比增加155.15億元，增長22.3%。可見，如果發行教育彩票，其市場前景是十分廣闊的。

（四）發行教育彩票的具體建議

首先，應加強教育彩票的立法工作。建議提請全國人大教科文委員會牽頭，組織經濟、教育、法律等方面的專家，先作一些調研，對發行教育彩票的程序、原則、投注、搖獎、中獎、收益使用、監督等方面作出規定，待條件成熟后形成并頒布有關教育彩票方面的法律。[17]其次，應建立一套高效的彩票監管體系。具體辦法是成立專門的國家彩票管理委員會，統籌負責福利彩票、體育彩票和教育彩票的發行管理工作，開設和管理三種彩票賬戶，由民政部、體育總局和教育部分別上報資金需求及使用計劃，上報國務院批準后，再由該委員會劃撥專項資金。[18]各部門應按計劃使用資金，且應定時向紀檢、財政部門匯報，并向社會公示。彩票的發行額度由委員會根據市場需求及各部門資金使用需求制定，上報國務院批準。此外，還應妥善處理中央和地方的利益關系，彩票應分省發行，避免出現同種彩票的惡性競爭。第三，應加強對教育彩票公益資金使用的監管和效益評估工作。[19]建議采用審批、撥款、評估相互獨立的方式，對公益資金的使用進行非定時的調查和評估，并把調查評估的報告及時公布到主流媒體上，接受公眾的監督。

參考文獻：

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[2]Reschovsky A,Imazeki J.Achieving educational adequacy through school finance reform[J].Journal of Education Finance,2001:373-396.

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[12]National Gambling Impact Study Commission:State lotteries at the turn of the century[EB/OL].http://govinfo.library.unt.edu/ngisc/reports/lotfinal.pdf,2013-8-28.

[15]Florida Lottery(2010).Dollars to education[EB/OL].http://www.flalottery.com/educationDollarToEducation.do,2013-8-15.

[16][18]石金明.關于我國發行教育彩票問題的探討[J].教育發展研究,2003,(6).

[17]中國體彩網.財政部公布2013年8月份全國彩票銷售情況[EB/OL].http://www.lottery.gov.cn/news/11013306.shtml,2013-8-9.

[19]李星云.我國發行教育彩票之可行性研究與管理建議[J].南京財經大學學報,2006,(4).