我國學前教育公共服務體系的組成與構建*

王海英

（南京師范大學教育社會學研究中心，南京　210097）

在《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》中，我國政府提出要“努力構建覆蓋城鄉、布局合理的學前教育公共服務體系”。政策出臺后，各地方政府進行了多維度的探索，創造了豐富的學前教育公共服務體系實踐模式，但多集中在學前教育公共服務體系的某些層面和維度，如加大學前教育投入，發展普惠性民辦幼兒園，提升教師隊伍素質等，很少有地方從“體系構建”的角度思考與行動，因此有必要借鑒公共行政、公共經濟學、公共管理等領域的相關研究，從學理上厘清學前教育公共服務體系的理論架構與要素體系，以更好地指導實踐。

從公共行政的角度來看，所謂公共服務是指國家及其所屬公共組織機構為彌補市場失靈，運用公共權力和公共資源向社會成員提供的滿足其直接需求的服務活動。[1]具體到學前教育領域，學前教育公共服務體系即是指在政府主導下，市場、社會等多元主體參與，基于公平、公益、普惠的價值追求，為全體公民提供的多樣化學前教育服務的制度安排和系統組合，包括價值理念體系、組織制度體系和服務實踐體系三大組成部分。

一、價值理念體系：學前教育公共服務體系的宏觀構建

學前教育公共服務是政府公共服務的一部分，也是政府改革與社會發展到一定階段的必然要求，其指導思想與價值理念必然受到政府治理思想演進的影響。從西方公共行政思想的發展來看，政府角色經歷了自由主義思想下的“守夜人”、凱恩斯國家干預主義下的“介入者”、公共管理思想下的“劃槳者”、公共選擇理論指導下的“理性經濟人”、新公共管理主義下的“掌舵者”、新公共服務理論下的“服務者”等一系列角色轉換。從我國的公共行政思想演變來看，在30多年改革精神的洗禮下，我國政府也越來越多地意識到政府缺位、錯位、越位所帶來的嚴重后果，開始逐步從建國初期的以政治為中心的公共行政，向改革開放后的以經濟為中心的公共行政，到當下的以和諧社會建設為中心的公共行政邁進。在這樣一種政治背景下，我國學前教育公共服務體系的價值理念必然帶有當下時代的鮮明特征，具體表現在以下主要方面：

（一）價值導向：公平、普惠

當下，在學前教育公共服務方面，我國正面臨著“入園難”“入園貴”兩大難題，社會公眾對學前教育的公共需求與公共服務的供給能力、供給質量之間還存在著突出矛盾。在這樣一種供給不足的背景下，我國學前教育公共服務體系的建構迫切需要將自己的起點立基于“基礎性”需要、底線滿足之上，提供“廣覆蓋、保基本、有質量、合標準”的多樣化學前教育服務，使每個公民接受學前教育的基本權利都能得到滿足。為此，政府必須首先打破現實中存在的區域之間、城鄉之間、階層之間、園所之間的巨大不公平，保障每個兒童的受教育權；[2]政府必須聯合多種力量致力于四個相互關聯狀態的達成，即大多數幼兒園是普惠性幼兒園、大多數適齡兒童都能進入普惠性幼兒園、普惠性幼兒園大多數成本由公共財政承擔、大多數家庭困難兒童都能得到政府資助。①

只有當“公平、公益、普惠”成為我國學前教育公共服務體系構建的基本價值取向時，各級政府才有決心從推動教育公平、建設和諧社會的高度出臺各種扶持性政策，弱化政府追求政績工程、維護自身利益的沖動，切實在學前教育公共服務體系構建過程中阻斷利益鏈條、實現利益均衡，避免學前教育現實層面的“去公益性”，[3]實現政府執政的信念倫理與責任倫理。[4]

（二）理念前提：服務而不是管制

從字面來看，“學前教育公共服務體系”突顯的是“公共服務”；從內涵來看，“學前教育公共服務體系”追求的是教育的公共性、公益性。[5]這意味著，政府的執政理念必須從管制取向轉向服務取向。管制取向是一種政府本位的治理方式，追求的是以政府為中心的單向度管理，[6]強調公共行政的效率、效益。服務取向則是一種公民本位的治理方式，首先考慮公民的多樣化需求，通過聯合各方力量來共同提供多樣化的公共服務。在這種關系狀態下，政府更多充當的是公共資源的管家、公共組織的保護者、公民權利和民主對話的促進者以及社區參與的催化劑等。[7]

在公共服務理念下，對政府職能的總體要求是“有進有退”。所謂“進”，指的是政府需要加強對公民多樣化學前教育需求的調查與把握，制定學前教育發展的規劃與政策，加大對學前教育的投入力度，并努力通過中央財政的轉移支付使區域之間、城鄉之間的學前教育公共服務盡可能均等化；所謂“退”，指的是政府還需要作出以下三方面調整：一是在學前教育公共服務供給上，政府可以從公共服務的直接生產者轉變為公共服務的間接提供者，加大對普惠性民辦園的投入力度，支持其提供公益、普惠的學前教育服務；二是對民辦園的管理上，政府可以從高強度的管制轉變為有策略的引導與激勵；三是政府要不斷地退出直接舉辦公辦園的政治性與經濟性雙重角色，將政府的職能界定為提供非營利性學前教育公共服務。唯有如此，政府的服務功能、公益目標才能實現。

（三）政策追求：覆蓋城鄉、布局合理

在當下的學前教育領域，我國公共服務面臨諸多難題，供給不足、總量不足、水平不高、享受不均等問題突出。其中，享受不均又是難中之難。從全國來看，“享受不均”主要表現在資源占有不均、服務水平不等、權益保障失衡等三大方面，這使得區域之間、城鄉之間存在巨大差異。在《國務院關于發展學前教育的若干意見》中，學前教育公共服務體系的建構目標為“覆蓋城鄉、布局合理”，其重點就是要化解區域之間、城鄉之間由于政策偏見而導致的歷史遺留問題。需要提醒的是，各級政府在建立“覆蓋城鄉、布局合理”的學前教育公共服務體系時，要更明確地把中西部地區、農村地區學前教育公共服務體系的構建放在突出的位置，采取一些高強度的補償性政策彌補歷史的不公正。[8]

二、組織制度體系：學前教育公共服務體系的中觀構建

如果說價值理念體系是建構學前教育公共服務體系的指南針，組織制度體系則是保障學前教育公共服務政策目標實現的保障措施。缺少強有力的行政組織架構、完備的制度設計和追蹤公民需求的管理取向，學前教育公共服務的一系列政策目標是很難從文件轉變為現實的。基于此，在建構學前教育公共服務體系過程中，各級政府必須勇于組織制度創新，以新公共服務思想為指導，建立安定有序、充滿活力的組織制度體系。

（一）強有力的公共服務行政組織體系

任何活動都是由人完成的，而人又寄居于組織之中，組織體制的完善和組織機制的健全直接影響著人類活動的結果。對于學前教育公共服務體系的建構而言，組織體系的建構是開展工作的前提，也是開展工作的依托。從現實來看，學前教育的組織基礎并不堅實，工作機制也不夠靈活，組織類型局限，組織形式也不夠多元開放。如當下的學前教育公共服務主要依托兩類組織來提供：一是政府行政組織，即各級教育部門；二是基于計劃經濟思維下的各種類型幼兒園。轉變這一局面，需要政府從以下三個方面作出調整：

一是擺脫計劃經濟思維的約束，擯棄辦園體制對幼兒園分類的影響，借鑒西方一些國家幼兒園的組織分類，根據幼兒園的現實運行狀況和發展意愿，將其劃分為普惠性幼兒園與非普惠性幼兒園，或營利性幼兒園與非營利性幼兒園。與此相配套，政府要加強對普惠性幼兒園、非營利性幼兒園的投入力度，[9]履行政府提供學前教育基本公共服務的職責，推動財政投入公平和公共服務均等化。為此，必須改變過去政府只投入公辦園，不投入或少投入部門園、集體園、民辦園的欠公平政策。

二是建立體系完備、層級豐富、形式多元的有質量的學前教育機構，保障每個階層的公民都能找到滿足自己需要的幼兒園。如上海既有一級一類幼兒園、一級二類幼兒園，也有特別設立的、為農民工同住子女服務的民辦三級幼兒園和看護點。與此相對應，政府的投入方式、責任履行在每一級幼兒園中都表現不同。

三是建立全覆蓋的教育行政組織，設立專門的學前教育組織機構，改變我國目前很多地區缺少專門幼教行政、幼教教研人員的現狀，使學前教育的行政組織體系得以完善。在此基礎上，還應進一步增強縱向、橫向教育行政部門之間的協調、分工，完善工作機制。上述上海良好辦園格局的形成即是以上海學前教育行政組織架構的完備為前提的。上海不僅有市、區、街道（鄉鎮）一級的完善的教育行政組織，而且還建立了專門扶持民辦三級幼兒園和看護點的教研組織、培訓機構、視導人員和審計網絡。在看護點的質量保障上，上海還充分發揮了鄉鎮基層政權的教育管理職能。

（二）追蹤公民需求的公共服務管理體系

在學前教育行政組織建立健全的基礎上，政府對營利性與非營利性幼兒園的分類管理便顯得尤為重要。在當下的學前教育管理中存在著縱向集權、事權與財權不對稱、行政化和官本位等弊端。[10]從新公共服務理論的視角來看，服務是現代政府的天職。在建構學前教育公共服務體系的過程中，一方面宏觀上政府要進行從管制行政向服務行政過渡的轉變，營造服務型政府的改革氛圍；另一方面要強化政府的服務意識，進行以下四個方面的調整：

一是公民本位的人本行政體系。教育行政機構人員要摒棄高高在上的控制意識，深入市場、企業、社會公眾之中，廣泛聽取公眾的聲音，了解百姓對學前教育的公共需求，與公民共享權威，共享資源，真正地基于百姓的需要提供相應的服務。這樣一種管理關系踐行的就是新公共服務理論所倡導的公民與國家的關系，而不是新公共管理主義所主張的顧客與企業的關系，更不是我國傳統公共行政中所表現出來的純粹的管理者與被管理者的關系。

二是多元參與的民主行政體系。我國現有的學前教育管理格局基本上是“一元中心”下的政府管制，缺少多中心聯合視野下的政府、企業、第三部門、社會公眾多元參與的共同管理。在基本的學前教育公共服務體系構建過程中，政府擔當的應是底線公平的保障者角色，但這并不妨礙企業、第三部門、社會公眾從各自的角度提供具有選擇性的學前教育服務。進一步而言，當社會經濟發展到一定階段，“非基本性學前教育公共服務”成為社會公眾的核心需求時，企業、第三部門、社會公眾還會擔當更加重要的角色。

三是協同合作的責任行政體系。學前教育公共服務管理體系的建構不僅需要教育行政部門的恪盡職守，而且需要教育行政部門與政府其他部門，如公安、消防、衛生、人事等部門通力合作，建立聯席會議制度。除了同級政府不同部門之間的橫向協作外，還需要不同級別政府及其教育行政部門之間的縱向合作。

四是事權與財權對應的法治行政體系。在我國現有的學前教育公共服務供給中，五級政府承擔著不同的責任，處于基層的縣鄉政府承擔了太多的公共責任，但卻較少地擁有財政支配權。因此，在公共服務體系建構過程中，迫切需要建立起公共服務均等化視野下的財權結構，一方面使財權適度降低，另一方面使事權適度上升，從法治的角度保障學前教育公共服務體系所需要的財力支持。

（三）完備的公共服務制度體系

為了保障學前教育公共服務體系目標的實現，政府需要建立行之有效的學前教育制度體系，包括決策、投入、供給、監管、評價五個環節。

首先，應建立學前教育決策制度，規范誰決策、決策什么和如何決策。從決策主體來看，在公共服務體系的建構過程中，教育主管部門的決策者角色要不斷地被強化。從目前來看，我國各級教育部門在很大程度上只是教育政策和規劃的執行部門，教育決策權分散在十幾個部門，決策的主體不清晰，決策機制不完善，難以適應教育公共服務需求的快速變化。從決策內容來看，凡是涉及到學前教育公共服務體系建構的一系列政策、制度、規范的出臺都需要經過民主決策。從決策方式來看，公共服務體系的系列建構需要通過民主、法治意義上的決策，而且需要建立系列制度設施，如社會信任等。

其次，應完善學前教育投入制度，為公共服務體系的實際運作提供財政性保障。在學前教育投入上，我國政府提出了“八有”方針，即預算有科目、增量有傾斜、投入有比例、撥款有標準、捐助有優惠、家庭有承擔、資助有制度、專項有名目。很明顯，這“八有”方針是一種非常全面的投入制度設計，它包括了建立學前教育公共服務體系所應包含的所有財務制度。從當下各地的投入政策來看，更多的是專項投入、短期投入，而不是制度性投入、可持續性投入，即財政投入遠沒有達到制度化、法治化的狀態，政府的投入行為比較隨意，各級政府的公共服務責任分擔邊界不清。

再次，應建構學前教育供給制度，規定誰來提供公共服務，如何提供公共服務。從供給主體來看，辦園體制中所規定的“政府主導”并不意味著供給主體只有政府，而應有多元化供給主體，即政府、企業、社會組織、公民個人等都可以成為公共服務的提供方。不過，不同的供給主體在公共服務內容上應有責任分工。政府應更多承擔學前教育基本公共服務的供給主體角色，保障社會公平。從供給方式來看，政府既可以采取辦公辦園這種直接供給方式，也可以采取以獎代補、購買服務、減免租金、派駐公辦教師等間接供給方式。當下社會人們對公共服務需求的多元化決定了供給制度的多元化。

第四，應強化學前教育監管制度，從注冊登記、建筑標準、收費制度、財務審計到課程準入、教師隊伍、質量評價等方面都應加強監督。對于我國的學前教育而言，很多制度屬于空白狀態，監管更是無從談起。如果學前教育公共服務體系的其他配套制度建立起來了，單單缺少監管制度的話，也會導致公共服務體系的變形、變味與變質。

第五，建立學前教育質量評價制度，確保學前教育在“有質量”的基礎上實現“廣覆蓋、保基本”。過去的幾十年，我國的學前教育更多處于數字評價階段，即過于注重學前教育的規模、入園率、師幼比等量化指標，而沒有關心學前教育的質量維度、公平維度。對于公共服務體系而言，公平、公益、公共是其應有之義，應在公共服務指標體系中占據重要權重，以糾正多年來我國學前教育政策不公平所帶來的社會后果。

三、服務實踐體系：學前教育公共服務體系的微觀構建

如果說價值理念體系規定了學前教育公共服務體系的公平、公益、普惠的價值導向，組織制度體系保障了學前教育公共服務體系的健全、完善，那么服務實踐體系則要為學前教育公共服務體系的建構規定多元的服務主體、豐富的服務方式和有效的服務評價體系。

（一）多元的公共服務主體

根據公共服務內容的不同，供給主體會有所差別，學前教育公共服務可以粗略地分為基本公共服務和非基本公共服務。從責任主體與行動主體的角度來看，各級政府是提供基本公共服務的惟一主體；政府、企業事業組織、社會團體、其他社會組織及公民個人是提供非基本公共服務的多元主體。在新公共服務視野中，政府是非營利的行政組織，是社會為實現公共利益而進行的一種制度安排，政府存在的目的在于通過有效地配置公共資源實現公共利益和社會福利最大化。在我國的現實語境中，存在著五級政府，即中央政府、省政府、市政府、區縣政府、鄉鎮政府，每一級政府有著不同的財政權力與行政責任。在建構學前教育基本公共服務體系中，各級政府作為責任主體、行動主體、實施主體的責任邊界是不一樣的，其中中央政府的責任邊界最大，它要進行整體規劃、全面統籌、系統設計，而省、市、區縣、鄉鎮任何一級政府都既是中央政府所定政策的執行主體，又是地方事務的規劃者、實施者與檢查者。可見，地方政府的行政邊界相對較小，但其責任邊界卻相對較大，尤其是區縣一級、鄉鎮一級政府更是如此。就責任邊界而言，各級政府及其各個職能部門之間的責任邊界在學前教育公共服務體系的建構中還須進一步細化。其中，人民政府應是核心責任，各個職能部門應是條線責任，教育部門應是專業責任。②

進一步來看，在“惟一行動主體”內部，還存在著“基本性惟一行動主體”與“非基本性惟一行動主體”的區分。在我國當下實施的學前教育三年行動計劃中，我國政府倡導的是“以區縣為單位”來編制三年行動計劃。可見，區縣政府是“惟一行動主體”中的基本性單元，其他四級政府則是非基本的責任主體。在有些地方，區縣以上的政府甚至會成為象征性的行動主體。我國的行政組織架構是典型的壓力型體制，行政位階越高，所能傳遞的壓力能量越大。相反，行政位階越低，須承受的壓力越大。在當下的學前教育公共服務體系建構中，區縣一級政府實際上承擔了更多的行動者角色，這一狀況必須得到糾正，否則很容易引發高壓力下的懈怠行為。

從多元行動主體的角度來看，政府以及政府以外的其他社會組織、公民個人都是“非基本性學前教育公共服務”的供給者或生產者。但是，需要厘清的是，由于政府以外的社會組織、公民個人并不是一個統一的整體，每一方都有其特定的利益需求，因此在各方提供多元的、可選擇性學前教育公共服務時，政府要更多地扮演監控者、引導者、激勵者角色。對于企業部門、公民個人參與提供多元的學前教育公共服務，政府要在給予其開放性發展空間的同時，采取更多的政策扶持、業務指導、收費監督、財務審計，以保證其合理營利的同時，不違背倫理底線和公共服務的基本精神；對于國家機關、軍隊、事業組織、第三部門、社會團體及其他社會組織提供的多元學前教育公共服務，政府則要更多地給予支持、引導與規范，以保證其提供適合大眾的公共服務。

（二）豐富的公共服務方式

在新公共服務理論中，各行動主體應然的行為方式是服務。然而，無論是“惟一行動主體”還是“多元行動主體”都有其成長過程中積累下來的行為慣性，這些行為慣性可能離服務理念較近，也有可能離服務理念較遠。

就政府這一“惟一行動主體”而言，其服務方式從建國以來到當下經歷了一個行為演變的過程。總體而言，我國各級政府的行為方式經歷了由單一性向多樣化、限制性向開放性、專制化向博弈論、行政化向法制化轉變的過程。在建國初期，我國實行的是高度集權的行政管理，“命令型體制”特征比較明顯，各級政府在發展學前教育上常采用的行為方式是計劃、控制、約束、限制，最常下達的是“命令”和“決定”，體現最充分的是“統”和“包”，指令性色彩強烈，學前教育領域的自主性差，各級政府通過計劃配置學前教育資源。

改革開放后，我國的行政管理從“命令型體制”逐步向“壓力型體制”過渡。在壓力型體制下，政府必須承受經濟轉型帶來的競爭性壓力、社會轉型帶來的結構性壓力。壓力型體制使各級政府的行為取向明顯偏向經濟利益，致使政府在發展學前教育中的行為方式帶有偏斜公辦園、忽略集體園、放棄民辦園等特征，表現出明顯的部門利益取向，不公平資源分配、不均衡財政投入成了各級政府出臺學前教育政策時的自然選擇。對“大學前教育觀”“整體利益觀”政府視而不見，“非政府辦園”被圈禁在政府的投入與監控行為之外。

《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010-2020）》和《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》出臺后，各級政府在發展學前教育的行為方式上發生了重要的轉型，開始從一種有偏斜的政策取向、服務于部門利益的行為方式，向公共服務、依法行政、弱者優先、促進公平的行為方式轉軌。從中央政府的行為方式來看，原來更多是象征性約束與口號性引導，現在則更多是身體力行，不僅緊鑼密鼓地出臺了一系列宏觀性政策制度，而且設立了學前教育專項經費，對中西部地區、農村地區、民族地區實施旨在促進公平、實現均衡的財政扶持。在中央政策的引導下，各級地方政府的行為方式也在發生著劇烈的變化，從原來的只投公辦園、關注部門利益，開始轉向全局利益，促進學前教育事業的整體發展。政府正逐漸從“管制型政府”向“公共服務型政府”轉變。

（三）有效的公共服務評價體系

《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》提出，今后五年我國要逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，推進基本公共服務均等化。然而，從當下的學前教育公共服務供給現狀來看，社會公眾對公共服務的多元需求與政府公共服務能力不足之間還存在著尖銳的矛盾，城鄉之間、區域之間、不同所有制園所之間在公共服務上“區隔化”現象明顯。[11]為了推動“十二五”基本公共服務目標在學前教育領域的實現，各級政府必須建立學前教育公共服務效果評價體系，從以下四個方面開展公共服務效果評估和公共服務制度建設。

首先應關注供給是否得到了有效擴大。2010年以來，我國各級政府出臺的各種政策都旨在解決“入園難”，以化解公共服務需求與公共服務供給不足之間的矛盾。從2011年的統計數據來看，隨著各地三年行動計劃的實施，隨著大量新建、改建、擴建幼兒園的投入使用，“入園難”問題正逐步得到緩解。但很顯然，各地公共服務供給的速度、規模是不均衡的，有的地方“入園難”問題依舊突出，人們對高質量學前教育的需求仍然沒有得到滿足。

其次應關注發展是否較為均衡。學前教育基本公共服務是每個適齡幼兒都應公平、平等、普遍享有的公共服務，是諸多公共服務中最具保障性質和平等色彩的服務類型，提供基本公共服務、保障基本公共服務均衡是政府公共服務職能的“底線”。[12]從各地的公共服務推進進程來看，均衡化的速度有快有慢，上海在推進公共服務均衡化中發揮了先導性作用，最大化地保障了各階層對多元學前教育的基本需求。

第三應關注服務是否方便可及。與其他公共服務不同，學前教育公共服務對服務半徑有特殊要求，以保證幼兒就近入園。從課題組對全國3千多位家長的調研結果來看，離家最近的幼兒園是0.9公里，而實際的入園距離平均為1.9公里，即大多數家長選擇了離家更遠的幼兒園，擇園現象比較普遍。這說明目前的學前教育公共服務體系還遠未達到方便可及的程度，幼兒園之間質量差異較大。

第四應關注群眾是否比較滿意。學前教育基本公共服務涉及到每個家庭的切身利益，是公共服務中最基礎、最核心的部分。從社會公眾對學前教育的現實需要來看，多元化服務、方便就近、有質量保證往往是家長選擇的重點。一旦某一方面的需求沒有得到滿足，公眾就會產生不滿情緒。因此，學前教育公共服務體系建構要追求群眾的滿意度，就必須在質量層面、多樣化層面提供豐富的選擇。

總之，學前教育公共服務體系是由相互聯系、相互作用的價值理念體系、組織制度體系和服務實踐體系三大要素組成的具有穩定結構和特定功能的有機整體，其最終能否實現既取決于各級政府的政治智慧，也制約于公民社會的完善成長。

注釋：

①這是教育部基教二司李天順司長對“學前教育公共服務”的內涵解讀。

②這是虞永平教授在鎮江調研時的觀點。

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