協商民主理論的決策合法性構建及其批判

申建林+姚曉強

摘要：代議制民主的決策合法性危機引起了協商民主理論的反思。協商民主理論通過對公民平等而直接參與的訴求、決策程序正當性的制度設計、公共理性的運用和對共識與公共利益的價值追求，從價值和程序兩方面來努力重建決策的合法性。協商民主理論關于決策合法性構建的這些努力同樣也遭到了當代現實主義、社會選擇理論和差異民主理論的批判，它們抓住協商民主理論中的內在差異與共識、合法性與合理性兩對矛盾對其決策合法性的構建功能質疑。雖然協商民主理論的決策合法性構建還存在有待完善的地方，但與代議制民主的決策模式相比較，協商民主理論無論從程序上還是從價值上，都為決策合法性注入了更多的活力。

關鍵詞：協商民主理論；決策合法性；理性；批判

中圖分類號：D046 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2014）04-0023-006

隨著全球化的發展，社會結構復雜多元的加深和大規模不平等的存在，代議制民主理論簡單地以選舉聚合偏好、過度關注聚合的結果而忽略聚合的具體過程的決策模式在實踐中出現了合法性危機。興起于20世紀80年代的協商民主理論力圖化解這種決策合法性危機，通過全新的決策思維，構建新的決策合法性基礎，為決策注入更多的合法性。本文試圖在說明決策合法性構成要素及其判斷標準的基礎上，分析代議制民主的決策模式何以引發決策合法性危機，協商民主理論又是如何重建決策合法性的，協商民主理論的這種構建功能又遭受到哪些理論壓力和質疑。

一、決策合法性及其危機

（一）決策合法性及其二維構成

公共決策是政府對各種社會問題加以宏觀調控、對各利益群體進行資源分配的重要手段。現代公共決策理論的發展經歷了一個從經驗決策到科學決策的發展過程，并開創了理性決策、漸進決策、系統決策等多種決策模式。眾多決策理論和模式各有側重，但對公共決策的發展不外乎三種維度或趨向：決策的科學化、民主化和法制化。無論是公共決策的科學化對決策的公共利益、正當程序、科學方法和可行性的追求，民主化對決策的大眾參與的強調，還是法制化對決策的規范與制度性要求，它們其實都是從不同的側面關注并回答了同一個問題：決策的合法性，也就是探討一種公共決策出于何種理由或符合何種標準而為民眾認可和接受。因此，決策合法性是決策理論研究中的根本性問題。

決策合法性觀念來源于政治合法性理論。政治學視野中的合法性一詞通常用來指政府與法律的權力和權威為民眾所接受和認可的程度。韋伯是公認的當代合法性理論的奠基者，韋伯認為合法性就是指對一種政治統治或秩序的信仰與服從。帕森斯、本特利、亨廷頓、阿爾蒙德、李普塞特等學者分別從結構功能、公共利益、政治制度、政治文化和政府績效的角度對合法性問題進行了探討。[1]他們對合法性的這些研究主要是從規范和經驗兩方面展開：一是規范的合法性——把某種規范價值如正義、公平等作為合法性的基礎；二是從經驗主義出發，把社會公眾認同與支持的經驗性事實作為考察合法性的標準，凡是被公眾所認可和支持的，就具有合法性。這也為我們提供了合法性的兩種判斷標準，這兩種標準在決策中的運用就是決策合法性的二維構成：一是決策本身或價值的合法性，即決策的合功利性、合道德性和合規律性；二是決策程序的合法性，即決策的制定主體和制定過程是否合法。因此，決策的合法性是指蘊含著某種價值追求的決策被公眾認為是正當的、合乎道義的，從而自愿認可和服從。這種認可和服從雖然是一種意志行為，但意志背后受到特定的規范價值與理性基礎的支持，暗含著決策的價值合法性與程序合法性兩個標準。

（二）代議制民主的決策模式及其合法性危機

代議制民主是現代社會大多數國家所采用的一種政治設計。代議制民主采用了一種完全不同于傳統的決策模式來構建決策的合法性。在決策程序上，代議制民主強調公民作為權利主體的廣泛而平等的參與權利，強調個人權利與要求的正當合理性。在決策制度的具體設計與運行上，則采用代表制和多數原則，用選舉代表的方法，通過多數原則來聚合民眾的偏好，把大多數人的個人利益作為決策合法性的依據。與傳統的決策模式相比，代議制民主確實從決策的程序和價值兩個維度為決策提供了更多的合法性。

然而，隨著全球化的深入發展，社會復雜性不斷加深以及大規模不平等的存在，代議制民主的決策模式在實踐中出現了合法性危機。一是選民在決策中的權利被簡化為投票的權利，其參與制定決策的主體資格被忽視。在公共決策的過程中，公民參與決策的權利僅僅表現為投票，而參與決策的制定和修改的權利則被忽略。二是代議制民主采用一種簡單多數的偏好聚合模式，決策依據的是個人利益的簡單相加。這種以數量取勝的決策模式不但壓制了少數，也沒有考慮到選民不同偏好的排序。而且單個個人利益的簡單相加并不等于公共利益，甚至有可能相沖突。這與決策的價值合法性背道而馳。第三，決策的大眾參與本來就是決策合法性的重要源泉，然而，代議制民主通過選舉產生的代表作決策的方式容易導致精英統治，從而背離了大眾參與的初衷。四是選民與代表之間的委托代理關系因信息不對稱和缺乏監督，容易導致公眾對政府與政策的不信任。決策的合法性，很大程度上取決于公眾的認可和接受程度。一旦公民對決策的制定和執行不信任，那么決策也就從根本上喪失了合法性。

面對著程序和價值兩方面的決策合法性危機，代議制民主的決策模式無力提供更好的解決辦法，而協商民主理論正是對代議制民主決策合法性危機反思的結果。

二、協商民主理論及其對決策合法性的建構

協商民主（Deliberative democracy）理論興起于20世紀80年代，是西方政治學界一種新的民主理論和民主范式。許多學者從不同的角度對協商民主做了定義：一是將協商民主看作一種民主治理形式，二是將協商民主看作一種社團或組織形式，三是將協商民主看作一種決策方式。簡要地說，協商民主的基本內涵就是指具有多元文化特征的政治共同體成員公開地運用理性，通過平等、自由的協商，在成員互相交流和妥協的基礎上，就關系成員共同利益的問題在某種程度上達成一致或共識，形成決策或管理意見的過程。雖然協商民主理論包括多方面內容和多種形式，但在實踐上最后必定歸于決策，因為協商只是手段，決策才是目的。基于對代議民主模式決策合法性危機的反思，協商民主努力建構新的決策合法性基礎，力爭為決策注入更多合法性。endprint

協商民主理論關于決策合法性的構建有兩個核心的觀點：一是在決策程序上，強調公民的直接參與和自由平等的交流與對話。與代議制民主不同，協商民主不僅把公民視為裁判者，更把他們視為公共治理的參與者和公共政策的制定者。在協商民主理論家看來，民主本身就意味著某種形式的公共協商。[2]二是在決策價值中強調公共理性的重要作用。公民在協商過程中，要摒棄私利，圍繞公共利益，對于議題給出理性的理由和依據。

面對社會的日益復雜性、多元主義文化和大規模的不平等，代議制民主的決策模式日益暴露出缺陷與不足。協商民主理論家則從決策的制定主體、決策程序、公共理性與公共利益四個基點入手，從決策的程序和價值兩個方面來重新建構決策的合法性。

（一）公民平等而直接的參與增強了決策的主體合法性

民主制度產生以來，公民的參與和同意授權始終都是決策合法性的重要來源。代議制民主一方面通過選舉代表的方式，力圖把所有公民的意見和利益進行聚合，另一方面采取多數原則來進行決策。然而，這種決策模式一方面把選民在決策中的權利簡化為投票的權利，其參與制定決策的主體資格被忽視；另一方面由選舉產生的代表作出決策的方式是一種精英決策。協商民主理論則對此作出了改進。協商民主理論在強調公民政治裁決角色的同時，更加重視公民的參與治理角色功能，強調公民的直接參與。一方面協商民主理論認為現代計算機網絡與通訊技術的發達與低成本使得公民直接參與決策具備了現實可能性，增加了決策的主體直接參與度；另一方面，協商民主充分發展了協商的領域，認為協商民主可能發生在國家制度、特設論壇和公共領域等不同的層次，公民可以直接參與到存在于微觀領域、宏觀制度中的各個微觀環節以及社會生活方方面面的微觀領域。這就把不同層次的參與都納入到協商與決策的范圍，擴大了公民參與的途徑。協商民主的這種多元包容性和對公民平等而直接參與的追求大大提升了決策的民主程度。

（二）決策程序正當性的制度設計保障了決策的程序合法性

程序的正當性是決策正當性的重要指標。代議制民主中公民的投票行為容易受到諸如權力、身份與地位不平等等因素的影響。協商民主理論家則試圖通過程序的正當性設計來排除各種外在因素對決策的負面影響。協商民主理論家對公民的協商程序設定了兩個原則：一是自由平等原則。協商民主強調參與協商的主體之間平等地參與和自由地交流。如果決策的過程根據辯論和商討來界定，那么在商討和辯論的過程中，每個公民不論其身份地位與受教育程度，都必須擁有相同的機會來采用其他任何人都可以采用的表達方式來表達自己的意見；每個人也必須同樣擁有辯論和商討相關領域問題的權利，并在決策過程中擁有同等的機會和地位。[3]31-32協商民主強調把所有的公民都包容在協商過程之中，并將外在或內生的諸如權力、財富、已有的社會不平等等影響排除在外。二是公開性原則與責任性原則。與代議制民主匿名投票不同的是，協商民主強調在整個協商過程的公開性，包括協商的整個程序、協商的具體過程、參與者的偏好、支持或反對某種觀點的理由等都是公開透明的。這種公開性讓公民得以審視整個協商過程并質疑與批評。參與者必須遵循責任性原則，即自己所提出的觀點和論據必須能夠經受住其他參與者的審查。[4]31-42與代議制民主一旦投票即做出決策無法糾錯不同，協商民主一方面給予公民質疑的權利，另一方面協商的結果本身是可以進一步協商的，這就為決策提供了一種糾錯機制，它能夠對錯誤的決策進行糾錯。因此，協商民主能夠促進決策的合法化。[5]

（三）公共理性的強調提升了決策的價值合法性

公共理性是決策中的核心價值原則，它關乎決策的科學性。代議制民主的決策模式中，采用多數決定原則。這種原則本質上是對個人理性的強調，把多數的個人理性的疊加視為決策價值合法性的來源。其決策中的投票行為更傾向于一種討價還價的過程，它容易被個人利益和激情所驅動。決策一旦缺少公共理性而充滿私利，其科學性就是值得懷疑的。協商民主理論則超越了代議制民主的個人理性而尋求一種公共理性。一方面，協商民主強調，公民在參與協商之前，本身應該具有理性的判斷力——包括理解力、想象力、評估力、欲求力、對修辭和辯論的運用能力以及參與決策所需要的專業知識等。另一方面，協商民主通過過程與信息的公開來實現偏好的轉換，進而從個人理性中尋求公共理性。協商民主強調在參與協商的過程中，各方面的主張要充分表達，自由辯論，通過充足的理由去說服對方，這種決策強調的不是簡單的多數認可，而是基于一種正當性的理由和論證。這與代議制民主決策基于數量的合法性不同，協商民主更注重決策的質量。協商民主在做決策時，希望決定參與各方命運的觀點是那些討論過程中所闡述的理由而不是諸如權力等因素。[6]而要使參與方的理由和觀點能為別人所接受，理性就顯得尤為重要。協商民主理論甚至進一步認為，僅僅理性是不夠的，還必須是一種共享理性。“協商在激進的意義上必須是公共的——只有那些能夠為我們所有人承認的理性才是真正公共的，并因此是正當的。就像杰拉德·鮑斯特瑪所說的那樣，公共理性必須是一種共享的理性。”[7]

（四）共識與公共利益的價值訴求鞏固了決策的合法性基礎

在市場經濟深入發展的今天，追逐個人利益似乎已經成為人們行為的重要動機。代議制民主甚至把對個人利益的追求納入決策的合法性之中，把多數個人利益的聚合視為決策合法性與合理性的重要基礎。但它忽略了這一點：大多數人基于個人利益的考量共同做出的決定可能會損害整個社會的公共利益。協商民主則通過重塑共識和公共利益的價值標準，來鞏固和完善決策的合法性。一方面，協商民主在決策時承認多元社會的事實，并不強求全體一致。協商民主通過主體間的平等自由的協商達成共識，參與者基于大致相同的原因而同意討論結果。持弱共識的協商民主理論家甚至認為，即使共識的達成對協商民主的過程來說也是可有可無的。不同的協商者可以基于不同的理由贊成某一行動，即使協商者對結果不贊同，協商也是成功的，因為正如博曼所言，“它要求的既不是所有人的一致共識，也不是每個人都同意的聚合，而是一種在公共判斷過程中給予每個人他自己的合作動機的分配性共識理想。”[3]47協商民主這種對個體權利和意見的尊重和對個體偏好的排序本身就是決策合法性的重要來源。而且，協商民主在決策過程中，提倡理性的公開運用，所有發言人辯論和商討的意見都要有足夠的理由說服別人。在以理性為基礎的公開辯論中，一方面參與者可以彼此借鑒從而糾正錯誤的觀點；另一方面決策的形成更可能基于多種視角、利益和信息，從而把危及到公共利益的觀點排除在外。endprint

三、協商民主理論的合法性構建功能遭遇的質疑和批判

協商民主理論構建決策合法性的這些努力，一方面確實化解了代議制民主決策模式所面臨的部分合法性危機，但對于其理論是否能夠真正以及在多大程度上提升決策的合法性，則受到了來自現實主義、社會選擇理論和差異民主理論的批評和質疑。

（一）個體理性能力的不足與理性的使用限度

協商民主在決策過程中對個人理性能力的公開運用無疑能促進決策更加科學。但對于個體是否擁有足夠的理性能力以及能在多大程度上使用理性這一問題，受到了其他理論家的質疑。社會分工理論家指出，社會分工是現代社會發展的必然趨勢，正是個體分工的各司其職和相互補充才使社會得以協調發展。在社會分工朝著更為精細化發展的今天，即使是理性的公民，也不可能有這么多的精力、知識和能力對政治參與過程所涉及的經濟文化等方方面面的公共事務都非常熟悉并做出正確判斷。因此公民最多也只是有限理性的公民。

墨菲從參與誘因理論的角度對理性的運用本身質疑。協商民主理論家強調，決策的合法性關鍵在于公民對制度的認可和支持。而這種認可和支持主要是通過公民理性的公開運用而獲得的，公民運用公共理性而形成決策，并力圖排除情感等外在因素對決策過程的影響。在墨菲看來，這之所以可能的前提在于公民積極的政治參與，但在現實政治中，情況恰恰相反，民眾的政治冷漠非常普遍。由此，墨菲認為，協商民主過多地強調理性，卻忽視了激情在公民政治參與中的重要作用。“對競爭性多元主義來說，它與協商民主的一個重要差別就在于，民主政治的首要任務不是去消滅公共領域內的公民激情從而使得一種理性的共識成為可能，恰恰相反，而是要去動員這些激情朝著民主的方向發展。”[8]

此外，還存在政治貧困的問題。即使參與者同時擁有理性和知識，但是他們缺少公開表達他們的需要和看法的協商能力。這種現象被博曼稱為政治貧困。[9]尤其是在信息便捷可得的現代社會，普通民眾可以通過多種途徑獲取參與和制定決策的相關信息和知識，但由于缺乏參與和制定決策的機會和途徑，相應的能力也就得不到鍛煉，從而造成參與決策的實踐活動能力的不足。

（二）社會選擇理論對協商民主決策主體平等性的批評

協商民主理論通過對參與主體平等性的設計，努力排除諸如身份地位等各種外在因素對決策的影響。社會選擇理論家運用阿羅不可能定理反駁了這種努力。阿羅不可能定理揭示，如果社會成員具有不同的偏好，而社會又存在多種備選方案，那么要想設計出一個既不會導致專斷，又能避免部分人操縱的集體選擇機制是不可能的。[4]26-29因現實中的不平等客觀存在，操縱無法避免。這種決策參與主體的不平等表現在三個方面：資源和權力的不對稱、話語權的不平等和協商能力的不平等。不同的社會群體之間通常存在巨大的差異，從最基礎性的社會經濟條件到認知資源的分配（如受教育水平、利用信息技術、收集和處理信息的能力等）都存在著極大的不平等。而且協商的過程又容易被強勢力量所掌控，因為良好的協商不是自動生成的，為了實現高質量的協商，往往需要有人來組織進程、選擇議題、邀請參與者等，在這一過程中，決策很可能會受到組織者的過度影響，在決策前就存在著不平等的結構和因素。

（三）現實主義對協商民主決策可行性的批評

現實主義理論家認為，協商民主理論的決策設計與現實的民主制度之間存在著巨大的鴻溝，有兩個因素影響著協商民主的決策模式在實踐中的可行性。一是協商的決策過程能否達成共識，這涉及如何處理差異與共識的關系問題。協商民主強調在協商過程中通過理性的運用和公開討論來消除差異，形成共識，并把共識作為決策的重要依據。但在多元文化背景下，公民之間存在著認知和道德的不可通約性，從而使得共識難以達成。協商過程要求參與者在陳述自己觀點時給出別人信服的理由，這暗含著參與者的認知和道德結構存在著某種程度的相似性。但在多元化的社會中，某些種族和文化團體之間的倫理價值和原則的沖突可能非常大，尤其是涉及宗教信仰時，幾乎不可調和。所有這些多元和差異都會削弱協商達成一致的可能性。這一點也是與多元主義對協商民主的決策合法性構建功能的批評是一致的。一旦協商無法達成共識，最后還得通過投票程序做出決策，這又回到代議制決策的老路。二是社會的復雜性問題。現代國家的公共事務是如此的復雜，如果決策時間有限，要想通過眾多的公民協商討論來做出決策顯然是不現實的，決策的參與者只能非常有限。而且現代民族國家的規模是如此之大，要就某一議題在國家層面征求民眾的意見，這種大規模的協商討論的難度就可想而知了，而且成本高，效率低。

（四）差異民主理論對協商民主在決策過程中壓制差異的批評

協商民主理論關于決策中能夠達成共識的觀點一方面遭到了現實主義和多元主義關于共識達成困難的批評，另一方面又受到了差異民主理論的指責，該理論指責其一味追求共識而壓制個體差異。差異民主理論以單獨個體之間的差異為前提，延續了結構主義對主體話語體系懷疑的傳統，指出協商民主在決策過程中所謂“共識”是現代“治理術”之下政治體制馴化的結果，協商民主正是通過構建這種共識而在決策中發揮其約束作用。一方面，協商過程會促進壓制性的自我控制。巴里·辛德斯指出，人民實際參與政治協商時，“經常需要相當程度的自制力、隱藏個人意見的能力和意愿，以及平和地處理周期性的厭倦感和強烈的挫敗感的能力。”[4]54-55另一方面，強調協商可能導致“內部排斥”。差異民主論者林恩·桑德斯和愛麗絲·揚指出，協商代表著一種不帶感情的、理由充分的、合乎邏輯的特定類型交往。協商民主強調盡可能多的廣泛個體參與協商進程，但卻忽略了因強調協商而帶來的后果。因為有些人可能善于制造爭論從而能更容易讓別人聽到自己的聲音，而另一些人則不擅長此道。“協商民主還為某些類型的演說提供了特權，使女性和少數群體的演說文化處于不利的地位。”[4]56-58這種類似于政治貧困所導致的協商后果，愛麗絲·揚把它稱之為“內部排斥”。endprint