安徽省高新技術產業政策評價及改進建議

程建華

摘要：本文在分析2007—2013年安徽省高新技術產業統計數據以及過去7年安徽省高新技術產業相關政策的基礎上，進一步提出發展安徽省高新技術產業政策的新思路。同時立足于國家政策思路與框架，針對安徽省高新技術產業發展現狀以及當前存在的問題和制約因素，通過比較省級相關政策和問卷調查，給出促進安徽省高新技術產業未來發展的政策改進建議。

關鍵詞：高新技術產業；產業政策；政策比較；政策建議

中圖分類號：F420 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2014）04-0094-005

由于各級政府的職能不同，各地區高新技術產業發展速度與水平存在差異，因此不同層次的政策重點和具體措施也有所不同。[1]中觀與微觀層面的政策應在宏觀政策框架下使政策實施更具有針對性和可操作性。安徽省在2006—2012年間先后出臺40多項配套政策和實施辦法。但是，相關政策的具體實施、落實效果以及政策的有效性需要進一步認真思考，通過改進政策，可使政策在原有基礎上更具有可行性和競爭力，更有利于推動國家和地方經濟、科技和社會全面發展。

一、政策改進提出的依據

自2006年以來安徽省制定并頒布了一系列科技政策和地方經濟發展政策，這些政策的實施有力推動了安徽省高新技術產業、傳統產業技術改造、科教文衛等各項事業的發展進步，取得了顯著成就。特別是合蕪蚌自主創新綜合配套改革試驗區建設大大帶動了全省高新技術產業發展，在自主創新能力、產業規模、人才隊伍建設多方面邁上新臺階。《2013年安徽省高新技術產業統計公報》顯示2013年安徽省高新技術產業實現總產值12053.1億元，扣除價格因素按可比價計算與2007年相比增長3.1倍，年均增長26.3%；高新技術產業增加值3013.2億元，與2007年相比增長2.8倍，年均增長24.7%。高新技術產業占GDP比重從2007年的9.2%穩步上升到2013年的15.8%。[2]

統計數據充分說明高新技術產業已成為安徽省不可或缺的新的經濟增長動力，未來安徽省經濟社會發展依然依賴一批高新技術產業和戰略性新興產業的興起和拉動。

（一）安徽省高新技術產業的發展現狀

高新技術產業屬于人才、知識、技術高度密集型的產業，發展高新技術產業不僅有利于經濟結構調整和優化，而且還可生成新的經濟增長點。從此角度而言，高新技術產業始終面臨技術、人才和市場的激烈競爭。通過對安徽省人才、技術和資本等要素以及市場競爭力等方面分析發現，全省高新技術產業結構雖有所變化，電子信息業增加值比重從2007年的6%上升到2013年的23%，但兩極分化依然十分嚴重。如光機電一體化和新材料領域所占比重較大，2013年兩大領域增加值占全省高新產業增加值比重分別為50.8%與16.0%，而現代高新技術產業領域內發展潛力巨大的生物醫藥、新能源和高新技術服務業等領域所占比重較低，分別為4.6%、2.5%和2.8%，生物醫藥與新能源產業比重還分別低于2007年的6.2%和4.9%，高新技術服務業略高于2007年0.7個百分點。[3]安徽省高新技術產業發展并不均衡，傳統產業發展起來的汽車、電子信息等領域優勢明顯，而一些新興高新技術產業發展相對滯后，如生物醫藥和高新技術服務業等。

安徽省高新技術產業與經濟發達省市相比，特別是與北京、上海等人才集中區域相比，無論是技術水平還是產業規模都有較大差距。而與經濟發展水平相當的中部地區相比，安徽省內強勢的高新技術產業在中部仍處于領先水平，如汽車、光電和新材料等行業；新能源與高效節能領域也較好，電子信息產業處于中等水平，但醫藥行業則處于較弱位置。

安徽省高新技術產業存在的主要問題是區域內產業規模偏低，關鍵核心技術研發能力較弱，具有競爭力的自主創新和自主品牌產品較少，科技成果轉化程度以及由科技成果而形成的產業集中度較低，這些不利因素制約了安徽省高新技術產業發展乃至經濟整體水平的提高，因此如何有針對性地解決安徽省高新技術產業發展的瓶頸問題，擴大高新技術產業占經濟總水平比重以及提高高新技術產業自主創新能力與技術水平，是未來政策改進的著眼點。[4]

（二）國家政策與地方政策的相容與互補性分析

高新技術產業宏觀政策是國家對發展高新技術產業的規劃及相應對策，2006年頒布的高新技術產業《配套政策》中的60條政策參考建議，是一種國家層面上的宏觀指導意見。而中觀與微觀政策則是省、地市級政府根據本地區高新技術產業的現狀、基本條件、產業優勢及發展規劃所制定的政策以及具體措施。[5]因此，中觀與微觀層面的相應政策實際為國家宏觀政策的具體化和明晰化。比如中觀層面的稅收優惠政策是在堅持“統一稅法”原則基礎上給出具有激勵性的政策，其不能違背國家層面的基本稅法條例。同理，與宏觀層面相對應的中觀層面政策，也需微觀層面更為詳細的措施和辦法予以補充，例如2008年安徽省為支持合蕪蚌試驗區創新體系建設，省級財政預算安排2008—2012年每年1億元創業風險投資引導專項資金，支持自主創新（[2008]71號），該政策文件只賦予了資金的使用原則，而具體使用辦法則另行制定頒布。

（三）地方政策的競爭性分析

前文已述高新技術產業競爭激烈，這不僅體現在技術、項目和市場上，更體現在人才培養和人才團隊建設方面。盡管各地方政府在制定發展高新技術產業政策時，已經考慮或兼顧到其競爭性特點，但由于各地區經濟基礎和自然條件不同，這些難以避免的差異將影響到政策設計，而政策設計上的差異往往又影響到政策的競爭力。比如，安徽省和江蘇省幾乎同時設立了相類似的“戰略性新興產業發展專項引導資金”（皖政辦[2011]19號和蘇政辦[2012]172號）[6][7]，資金管理辦法均對資金支持的原則、支持項目遴選的標準、范圍和條件作出了明確類似規定，但在對項目投資的規模要求存在差別，安徽省與江蘇省要求的項目投資規模分別為1億元和5000萬元，安徽省對項目投資額度要求明顯高于江蘇，這一要求可能影響安徽省項目引進的競爭力。endprint

（四）政策的可行性分析

在省市制定中觀和微觀高新技術產業政策時，首先考慮的應是政策執行的可行性和可操作性，其次是在實踐中及時地調整與修訂。政策出臺后，政府主管部門應主動與企業、技術投資人聯系，了解政策執行過程中的問題，掌握政策執行的效果，聆聽企業和各類投資者的反饋意見，加強政策執行的規范性和執行力度，否則難以取得政策的預期效果。例如安徽省《關于財政支持科技自主創新的若干意見》（皖財教[2008]144號）中規定對認定的高新技術企業，減按15%的稅率征收企業所得稅等高新技術企業所得稅減免政策都是以降低稅率和額度的定期減免，強調事后的利益讓渡，但對于企業事前進行技術改革和研發作用較弱；此外，該稅收減免政策沒有考慮到企業發展的不同階段，其是針對已經產生應繳企業所得稅的高新技術企業才能享受15%的優惠稅率，但對處于研發階段收益很少或無收益的企業，那么則根本不存在享受此減免稅收政策，此對初創期中小企業激勵機制明顯不足，也難以激發中小企業創新氛圍。

二、省級發展高新技術產業政策比較

比較省級發展高新技術產業政策，有助于發掘安徽省政策細節、實施和落實各薄弱環節，有利于政策改進。政策比較基于以下幾個方面。

（一）稅收優惠政策

1.由于我國在稅法立法上堅持“統一稅法”的原則，各省市發展高新技術產業的稅收優惠政策大體相同，采取的形式也基本一致，如減免稅、稅收扣除、優惠稅率、盈虧結轉、稅收還貸、稅收抵免、加速折舊等。但在優惠力度和具體操作上，安徽省與其他省市有一些細微差別。安徽省在財政支出自主創新方面給予的稅收政策是“企業研發費用，未形成無形資產計入當期損益的，在按照規定據實扣除基礎上，按照費用的50%加計扣除；形成無形資產的，按無形資產成本150%攤銷。對國家重點扶持的高新技術企業，減按15%的稅率征收企業所得稅。對股權投資未上市的中小高新技術企業2年以上的，可以按照其投資額的70%在股權持有滿2年的當年抵扣應納所得稅額；當年不足抵扣的可以在以后納稅年度結轉抵扣”[6]。而江蘇省的相應稅收政策則是“允許企業按當年實際發生技術開發費用的150%抵扣當年應納稅所得額；實際發生研發費用當年抵扣不足部分，可按稅法規定在5年內結轉抵扣”[7]。由此看出，兩省的稅收政策原則并無太大差別。如果區分不出省市的政策差別，則需分析政策的實施細節。

2.稅后利潤的獎勵政策，安徽省與其他省市有所不同。例如，北京市和廣東省對高新技術成果完成人和從事成果轉化實施科技與管理的獎勵和股權收益，如果用于再投入高新技術成果產業化項目，那么免征個人所得稅。[1]而安徽省的獎勵政策是“先征后獎”策略，對個人所得稅免征方面沒有明確的表示。

3.關于新產品的稅收優惠，安徽省與全國其他省市基本相似，“經認定的高新技術產品，從被認定之日起3年內所繳納增值稅的25%（地方分享部分），按收入歸屬級次，經當地主管征收的稅務機關核實后，由同級財政部門返還給企業。經認定的自主開發的軟件產品，從被認定之日起減按6%的征收稅率計算繳納增值稅”（皖政[1999]48號），重點用于企業研發或技術中心建設。除此之外，安徽省還出臺了其他措施，如在政府采購中優先選擇自主創新產品，扶持企業技術進步和產業升級，增強內需增長的動力。

（二）財政政策

為促進高新技術產業和新興戰略性產業發展，安徽省在財政政策上作出了三項明確規定：（1）縣級以上財政每年用于科學技術經費的增長幅度，要明顯高于本級財政經常性收入的增長幅度；（2）各級財政要注重綜合運用貸款貼息、政策性擔保、風險投資、償還式補助、后補助、以獎代補等多種方式實現科技投入；（3）設立專項資金對大規模投資項目（不低于1億元）進行補助。[8]

上述雖是政策的明確規定，但財政政策的投入方式有所變化，其表現為由過去對企業、科研機構、科技人員的一般支持，改變為以項目為主的重點支持。但由于安徽省財政狀況相對于其他經濟發達省市較弱，財政對高新技術重點項目的實際投入力度有限，而經濟發達省市除類似的相關政策之外，還通過財政轉移支付實行對具體科技項目的支持。

（三）金融政策

各省市支持高新技術產業的金融政策具有三個共同特點：一是“通過商業金融機構采取市場導向的方式對企業進行支持，政府則利用基金、貼息和擔保等財政投入方式來積極引導商業機構行為，從而達到支持高新技術企業自主創新和產業化的目的”；二是“大力支持民營科技企業建立共同發展基金，為民營科技企業的創新活動作信貸擔保”；三是要求“科技研發和活動領域的信貸規模年增長率高于金融機構全部信貸規模的年增長率”。[3]這些政策設計的本意非常美好，但筆者認為，人們在認識上存在不少誤區，總以為信貸需要政府出面方可落實，從實際操作上來說，金融機構對企業的支持難以作為政策落實，因為銀行是按市場實行信貸。政府不應為每個企業作具體項目的擔保，政府不應承擔其不該承擔的風險。在建立擔保機構方面，安徽省鼓勵民間資本實施運作，為民營科技企業提供融資擔保服務。這一措施是各地普遍采取的策略，但在具體運作模式上應按照市場化的程序進行，所成立的擔保機構既要享受收益，也要承擔風險。

此外，安徽省政府先后多次表現出對高新技術企業上市融資的積極支持態度。如安徽省“十五”、“十一五”和“十二五”《高新技術產業發展規劃》均明確指出，“引導并支持有條件的高新技術企業發行債券、在境內外上市，加快發展信用擔保和風險投資體系，建立和完善區域性產權交易市場”，但誰支持以及如何支持顯得含混不清，需要更清晰認定。

企業問卷調查與金融政策分析顯示安徽省支持高新技術產業發展的金融服務體系尚未構建，科技投資明顯缺乏健全的金融政策扶持機制，現有的創業風險投資引導基金、中小企業技術創新基金與信用擔保基金、孵化器及政府引導下的銀企合作均屬于部門型或地方性組織，其財力有限，規模小、覆蓋面窄，難以形成中小企業整體創新活動氛圍，缺乏引領性和示范性功能作用。endprint