公共體育服務市場化的困境及對策研究—以吉林省四平市為例

王美紅，李淑媛，張冬梅

（吉林師范大學體育學院，吉林 四平 136000）

公共體育服務市場化的困境及對策研究—以吉林省四平市為例

王美紅，李淑媛，張冬梅

（吉林師范大學體育學院，吉林 四平 136000）

為推進吉林省四平市公共體育服務市場化的合理發展，采用文獻資料法、邏輯分析法等研究方法，對四平市公共體育服務市場化取得的積極成效及面臨的困境等問題展開研究，研究認為：當前四平市公共體育服務市場化主要存在政府理念陳舊、政府與市場邊界模糊、相關體制與機制不健全、有效評價體系不完善、非政府組織供給能力薄弱等5個方面的問題。建議：應主要從更新價值理念、理順政府與市場的關系、完善相關機制、創建評估體系、壯大非政府組織等方面進行改革，擺脫四平市公共體育服務市場化的困境，促使四平市公共體育服務市場化高效運行。

公共體育服務市場化；四平市；社會組織

2013年《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）指出“教育、醫療衛生、住房保障、文化體育及殘疾人服務等基本公共服務領域，要逐步加大政府向社會力量購買服務的力度”[1]。2011年頒布實施的《體育事業發展十二五規劃》指出“要創新體育體制，鼓勵社會組織參與體育社會管理和服務，鼓勵民間和境外資本投資體育，興建體育設施；鼓勵社會力量參與體育場館的經營管理活動，實現公共體育服務提供主體和提供方式多元化”[2]。隨著全國公共體育服務市場化逐步制度化，吉林省四平市公共體育服務市場化也隨之慢慢興起，并取得了一定的成效。但是，由于受到地域、社會、經濟等多方面的影響，四平市公共體育服務市場化暴露出一系列的問題，導致四平市公共體育服務市場化改革的效率與效益較低。為了促使四平市公共體育服務市場化盡快擺脫困境，以“公共服務”、“公共體育服務”、“公共體育服務市場化”等為關鍵詞，通過中國知網查閱了1 874篇相關文獻及博士與碩士論文，并通過吉林師范大學圖書館查閱了14本相關書籍，以此為理論依據，結合四平市全民健身中心2010-2013年度總結材料分析四平市公共體育服務市場化的現狀，通過比對分析存在的問題，提出四平市公共體育服務市場化高效運行的對策。

1 公共體育服務市場化的概念界定

市場化又稱民營化，是美國管理學家德魯克于1969年首先提出的，可界定為在產品服務的生產和財產擁有方面更多地依靠民間機構，通過減少政府作用、增加社會其他機構作用來滿足公眾需求的行動[3]。公共服務市場化是指在公共服務供給領域引入市場競爭機制，將原來由政府承擔的部分公共職能推向市場，通過充分發揮市場優化配置公共資源的作用，以達到有效改善和提升公共服務的目的[4]。公共體育服務市場化則是指以政府為主導，以市場組織和社會組織為主體，通過市場運作實現公共體育服務生產與供給的行為[5]。從理論上來看，1）公共體育服務市場化中政府決策與執行分開的高級管理理念能有效解決公共體育服務政府壟斷的低效率的問題；2）多元供給主體及市場競爭機制的引入能在解決政府單一供給主體弊端的同時提高供給的效率、質量及數量；3）政府、市場及人們全方位的監督機制能保障公共體育服務市場化的公共屬性，達到全民共享的目標。

2 四平市公共體育服務市場化的現狀分析

2.1 公共體育服務市場化取得的積極成效 改革開放前，四平市政府幾乎承擔了提供公共體育服務的全部職責。改革開放后，公共體育服務供需矛盾日益凸顯，公共體育服務市場化的理念被四平市政府及相關職能機構所接受。雖然，四平市公共體育服務市場化起步較晚，但近些年也取得了一定的成效。

2.1.1 決策與執行分開促使群眾體育蓬勃發展 決策與執行分開是公共體育服務市場化的基本理念，它可以解決當前公共體育服務供給低效的問題。目前，在多項賽事的組織過程中，四平市積極嘗試、探索決策與執行分開，并明確責、權、利，取得了積極成效。例如，“社區體育大賽”經過10年的發展和經營，從最初的20幾個社區1 000多人參與，發展到現在全市76個社區5 000余人的全覆蓋[6]。近年來，政府充分解讀公共體育服務市場化理念，引入社會組織參與到“社區體育大賽”中，這成為“社區體育大賽”蓬勃發展的重要因素之一，在2011年舉辦的“九洲杯”第6屆社區體育大賽中，九州房地產公司在獲得冠名權的同時具有一定的執行權，形成政府負責策劃、九州房地產公司負責執行的局面，九州房地產公司利潤最大化的商業理念促使社區體育大賽的資金利用率最大化。

2.1.2 多元供給方式有效緩解群眾體育供給問題 公共體育服務市場化的主旨就是通過引入多元供給主體來緩解當前公共體育服務存在的供給壓力。群眾體育需求的多元化決定了供給也必然是多元的，不僅需要提供場地等硬件設施，還需要以資金作為保證，以文化、理念進行推動，四平市近年來在多個方面均獲得了發展，例如，2010年四平市相關職能機構通過采用“向上級爭取一部分，購買一部分，自己制作一部分和系統內捐贈一部分”的多元供給方式，籌集資金達300余萬元，為54個重點社區無償地配備了標準的室內外體育設施，有效地緩解了四平市公共體育服務場地短缺的問題[6]；“九洲杯”第6屆社區體育大賽則是政府通過引入房地產企業贊助的方式，有效緩解“社區體育大賽”參與人數劇增帶來的資金壓力問題。

2.1.3 聯動監督機制提升公共體育服務滿意度 在公共體育服務市場化的過程中，政府、市場、群眾的聯動監督機制能有效地提升群眾對公共體育服務的滿意度。例如，四平市“社區體育大賽”通過聯動機制的配合，促使比賽項目更貼近群眾，從最初的乒乓球、籃球、足球、門球、廣場舞、秧歌6個項目，發展到現在涵蓋了武術、太極、棋牌、健美操等在內的18個大項；同時，“社區體育大賽”參與人數逐年遞增，彰顯了公共體育服務市場化聯動監督機制的成效。

2.2 四平市公共體育服務市場化的困境

2.2.1 政府傳統理念的束縛 1）在當前的行政主管部門中，受追求政績的思想影響，相關管理人員往往會利用公共體育服務市場化的契機集聚原本就相對不足的公共體育資源搞“形象工程”、“面子工程”，在重視效率的同時卻忽視了群眾的真實體育需求。而且，雖然當前的法律法規及相關政策文件不斷對大眾體育設施加溫，不斷由各級體育行政部門利用體育彩票公益金進行由室外健身器材組成、可免費使用的體育健身路徑工程及援建綜合性公共體育設施的雪炭工程，但在城市居民小區中方便群眾、使群眾滿意的體育設施卻非常少[7]。公共體育服務市場化的公共屬性被忽視。2）當前體育主管部門權利的桎梏——對非政府組織的不信任，使得公共體育服務市場化改革難以全面推進。

2.2.2 政府與市場職責邊界不明晰 當前四平市公共體育服務市場化建設并未厘清政府與市場的關系，服務主體、范圍沒有很好地確定，導致出現了公共體育服務“市場化不足”及“市場化過度”等現象［8］。例如，四平市唯一1所擁有體育專業的全日制本科——吉林師范大學，擁有豐富的體育資源，具有供給四平市公共體育服務的能力。但是，由于高校與市場化職責邊界的不清晰，導致高校體育資源大量閑置，高校體育資源市場化嚴重不足。又如，2010年9月，建筑面積為5 600m2的四平市規模最大、檔次最高、功能最全的全民健身館“四平市全民健身中心”竣工并投入使用，但是，由于政府與市場權責的模糊，導致體育場館目前的功能局限于企業的營利機構，公共體育服務的范圍和內容受到擠壓，出現了“大量體育場館閑置”及“人們體育消費不起”的尷尬局面。由此，政府與市場職責不清晰已經成為導致公共體育服務市場化低效的主要原因之一。

2.2.3 體制機制與市場化的不匹配 西方國家公共體育服務市場化之所以能夠在寬松自由的政府管制機制下健康運行，是因為西方國家的市場體系完善。而目前，四平市的公共體育服務市場化雖已取得了一定的成效，但仍沿用傳統的事業單位管理模式，相關體制機制與市場化不匹配，導致公共體育服務市場化改革收效甚微。例如，通過查閱四平市全民健身中心2010-2013年的年度總結資料，并與無錫市國有體育場館運營管理模式比對發現[9]，四平市全民健身中心的市場化經營管理缺乏與市場化進行相匹配的競爭激勵機制、績效評估機制、多元責任機制、有效監督機制和市場引入機制，經濟補償機制與價格調配機制也未得到合理運用，導致經濟效益與社會效益嚴重失衡，偏離了其服務全民健身的初衷。

2.2.4 有效評價體系的不完善 1）當前四平市公共體育服務市場化過分地注重多元供給主體提供公共體育服務的效率，忽視公民的滿意度，導致公共體育服務評價宗旨經濟理念過濃，公共性缺失。例如，四平市統計局《2013年四平市國民經濟和社會發展的統計公報》中關于群眾體育部分的內容指出，2013年市體育局積極申報吉林省農民體育健身工程，完成鐵東廣場、紅嘴廣場2個健身廣場及7個鄉鎮、9個社區、86個村、1個示范鄉鎮的公共體育服務設施的省級配建，1個南湖公園、1個鄉鎮、26個村、5個敬老院、7個幼兒園的公共體育服務設施的市級配建[10]，總結內容集中于體育設施的硬件，關于群眾滿意度等并未涉及。2）缺少經營性考核指標、績效評價指標等具體可操作性的評估指標。3）評價主體以政府為主，公民的參與不夠。公民是公共體育服務的對象，對公共體育服務市場化質量的評價應該以公民的感知為基礎，但是當前鑒于受公民意見收集困難等因素的影響，政府仍然是評價的主體，公民的參與并未得到足夠重視，評價主體的單一也導致評價效果的低效。

2.2.5 非政府組織供給能力薄弱 公共體育服務市場化中政府及非政府組織分別作為獨立的供給主體，承擔一定的公共體育服務責任。但鑒于四平市經濟相對落后，非政府組織數量少，尚缺乏有效地承載由政府轉移出來的公共體育服務的能力，其橋梁紐帶作用尚未能有效地發揮。1）四平市的體育產業還處于起步階段，雖然近些年體育產業對GDP的貢獻率由2004年的0.1%增至2013年的0.25%，但是由于當前的四平市體育產業結構不合理，作為主導產業的體育健身休閑業和體育競賽表演業發展相對滯后，導致體育產業后勁不足，難以承擔公共體育服務市場化中政府轉移過來的公共責任。2）鑒于四平市現有的經濟現狀，非政府組織發展緩慢，自身造血能力較低，沒有能力承擔供給公共體育服務的職責。

3 發展對策研究

3.1 更新價值理念 公共體育服務市場化追求的不僅僅是解決公共體育服務存在的問題，更是為了更好地滿足人民群眾日益增長的體育消費需求，為人民群眾提供足量、有效、公平的體育服務。1）四平市政府體育主管部門應該明確公共體育服務市場化的宗旨是“公平優先，兼顧效率”，從市場經濟原則出發，重新擺正自身位置，尊重與支持公眾公共體育權利；2）公共體育服務市場化中公共行政官員在其管理公共組織和執行公共政策時應通過建立一些具有完善整合力和回應力的公共機構，而承擔起為公民服務和向公民放權的職責[11]，決策與執行分開是其高級管理理念。

3.2 理順政府與市場的關系 理順政府與市場的關系是四平市公共體育服務市場化順利進行的基礎。1）政府應該依據四平市自身的現狀，準確界定公共體育服務產品的屬性，確定可以市場化的公共體育服務，并在確立公共體育服務的質量標準與成本核算的基礎上，選擇最佳的市場主體參與公共體育服務的供給；2）在公共體育服務市場化過程中，政府主要是負責公共體育服務全過程的謀劃、監管和評估工作，并以契約的形式約束市場的權、責、利和義務，而具體的執行職責則應交給體育產業公司等非政府組織去完成。公共體育服務市場化中非政府組織僅為改革進行的執行者，政府權力的下放并非任其過分自由，政府應進行有效地監控。

3.3 完善公共體育服務市場化的機制 完善的公共體育服務市場化機制是保障四平市公共體育服務市場化改革的基石。1）為吸引更多的企事業單位參與到四平市公共體育服務市場化的改革中，政府必須出臺相應的激勵政策，如稅務優惠政策、獎勵政策等；2）體育職能部門監管機制的核心應該從注重公共體育服務數量的監管向質量監管方向轉變，引導多元主體參與到監管機制中，形成無縫隙的監督管理網；3）體育職能部門應該通過宣傳機制不斷提高公眾體育公共服務權利意識，盡快把“聽證會”制引入到公共體育服務市場化體系中，盡可能準確地反映群眾的真實想法，來完善需求表達機制；4）加強財政補償。非政府組織作為公共體育服務市場化的供給主體，在此期間消耗的人力、物力、財力及相對于市場化經營損失的利潤需要得到政府財政的有效補償，反之則會影響非政府組織參與的主動性和積極性；5）健全法律保障機制。利用立法來監管公共體育服務市場化改革中濫用職權、自身腐敗等現象，促使公共體育服務市場化依法辦事，并有法可依、有法可循。

3.4 創建合理的評估體系 政府應創建評估體系，1）“成本最低、質量最高、多數人享用、全體公民滿意”是政府評估非政府組織提供的公共體育服務質量的宗旨；2）評價主體應該以參與公民為主，以公民在實際體育活動中的親身體驗和主觀感受的表述來反映公共體育服務市場化的現狀，準確反映公民的滿意度及需求變化情況，從而使評價結果更加準確、合理；3）政府對于公共體育服務質量的評估，應采取一段時間的科學跟蹤的過程性評估與終結性評估相結合的評估方式，以提高評估準確性，而僅以少數固定的量化指標評判非政府組織的公共體育服務質量不夠客觀。

3.5 壯大非政府組織 當前四平市的體育產業還處于初級發展階段，近些年四平市體育消費市場廣闊、發展空間較大，四平市政府必須抓住機會，依托于四平市的自然條件優勢，將冰雪體育與冰雪旅游有機相結合，通過開發冰雪體育旅游產業帶動體育本體產業及體育用品制造業的發展，從而增強公共體育服務供給的能力。此外，四平市非營利體育組織較少，并全部依附于政府職能機構而存在，為快速使其能夠承擔起政府轉移過來的公共服務職能，1）政府應放權給非營利組織，使其具有一定的權利；2）非營利體育組織應該確立符合國家法律和地方行政法規的組織宗旨和目的，要以服務民眾為基本原則；3）非營利體育組織要進一步完善自身的管理與活動制度和章程，實行民主管理，接受政府和公眾的監督，提升自身的活力；4）非政府組織應注重自身服務能力和服務質量的提高，并通過提高服務質量來贏得社會公信度。考慮到當前四平市公共體育服務市場化的現狀，體育非營利組織應以提供微觀的體育公共服務為主，例如，技能培訓、體育運動競賽的組織、公眾體育意識的培養等[12]。

4 結 語

當前四平市公共體育服務市場化的困境是多重的，既包括政府觀念的束縛，又存在著政府與市場邊界模糊、體制機制與市場化不匹配、缺乏完善的評價體系、非政府組織供給能力薄弱等方面的困境。為進一步完善四平市公共體育服務體系，更好地引入市場的力量服務人民群眾日益增長的公共體育需求，必須更新價值理念及導向，從根本上理順政府與市場的關系，完善公共體育服務市場化機制，創建評估體系；不斷發展非政府組織使之能夠更好地滿足人民群眾的公共體育服務需求。

[1] 國務院辦公廳.《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）[EB/ OL].http://www.gov.cn/zwgk/2013-09/30/ content_2498186.htm. 2013-09-30.

[2] 政法司.體育事業發展“十二五”規劃[EB/OL]. http://www.sport.gov.cn/n 16/n 1077/n 1467/ n1843577/1843747.html.2011-04-01.

[3] [美]E·S·薩瓦斯，著.民營化與公私部門的伙伴關系[M].周志忍，譯.北京：中國人民大學出版社，2002：1-5.

[4] 程樣國，韓藝.西方公共服務市場化的啟示與反思[J].江西社會科學，2004（4）：134-138.

[5] 唐立慧，郇昌店，肖林鵬，等.我國公共體育服務的市場化改革研究[J].西安體育學院學報，2010，27（3）：257-261.

[6] 盧葦.10年“社區體育大賽”四平市社區遍開體育花[N].中國體育報.2012-11-16.

[7] 于善旭.公共體育服務對法治政府建設的必然訴求[J].北京體育大學學報，2012，35(1)：6-12.

[8] 李建國.文化大發展大繁榮背景下的體育服務體制改革[J].體育科研，2012（1）：1-4.

[9] 殷寶林.江蘇省體育局交流材料[EB/OL]. http:// www.sport.gov.cn/n16/n1077/n1467/ n2455897/ n2455950/n2456324/2466758.html.2011-12-02.

[10] 四平市統計局.2013年四平市國民經濟和社會發展 的 統 計 公 報[EB/OL].http://www.siping.gov. cn/2014/0515/29741.html.2014-07-16.

[11] 張宏，陳琦.我國公共體育服務不同供給主體的職責劃分[J].廣州體育學院學報，2013，33(2)：4-7.

[12] 劉玉.我國體育公共服務發展中體育非營利組織參與困境與對策研究[J].山東體育學院學報，2010，26(9)：16-22.

Research on Dilemma and Countermeasure of Public Sports Service Marketization—Taking Siping City in Jilin Province as an Example

WANG Mei-hong, LI Shu-yuan, ZHANG Dong-mei
(Department of Physical Education, Jilin Normal University, Siping 136000, Jilin China)

In order to promote rational development of public sports service marketization of Siping city in Jilin Province, adopting methods of literature consultation and logical analysis, this thesis studies positive achievement and dilemma of Siping public sports service marketization. Research shows: there are following five problems existing in Siping public sports service marketization. Old-fashioned government philosophy, fuzzy market boundary between government and market, defective organization system, insufficient effective evaluation system and weak non-governmental organization ability. Suggestions: reformation should be implemented from updating value concept, rationalizing relationship between government and market, improving relevant mechanism, creating evaluation system and strengthening non-governmen organization, so as to get rid of dilemma and accelerate eff i cient operation of Siping public sports service marketization.

public sports service marketization; Siping City; social organization

G80-05

A

1004－7662(2014 )09－0018－04

2014－07－15

吉林省四平市社會科學基金項目“四平市公共體育服務市場化的困境及對策研究”（項目編號：201409）。

王美紅，講師，碩士，研究方向：體育社會學。