服務國家戰(zhàn)略 打好棚改攻堅戰(zhàn)

胡懷邦

棚戶區(qū)改造是重大的民生工程和發(fā)展工程，是推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設的迫切需要，是利國利民的好事。十八大、十八屆三中全會、中央城鎮(zhèn)化工作會議、中央政治局會議以及國務院常務會議，都多次強調“出棚進樓”問題，把棚戶區(qū)改造工作提到了前所未有的高度。開發(fā)銀行認真貫徹黨中央、國務院部署，快速響應，勇于擔當，將支持棚改作為全行工作的重中之重，設立住宅金融事業(yè)部，在金融支持棚改中發(fā)揮了骨干作用。

支持棚改是黨和國家賦予開發(fā)性金融的歷史使命

支持棚改，一頭連著黨中央、國務院的信任和重托，一頭連著億萬百姓的福祉和期盼。今年4月2日國務院第43次常務會議強調，更大規(guī)模推進棚戶區(qū)改造，必須抓住資金保障這個“牛鼻子”，把政策支持和市場機制有效結合起來，發(fā)揮好依托國家信用、服務國家戰(zhàn)略、資金運用保本微利的開發(fā)性金融的“供血”作用，并明確由開發(fā)銀行設立住宅金融事業(yè)部。這是落實十八屆三中全會關于“研究建立住宅政策性金融機構”部署，以及中央城鎮(zhèn)化工作會議關于“當前要發(fā)揮好現(xiàn)有政策性金融機構在城鎮(zhèn)化中的重要作用”要求的具體舉措，是黨中央、國務院賦予開發(fā)銀行的歷史使命和光榮任務，對解決中低收入家庭住房困難，健全住房保障和住房供應體系，促進實現(xiàn)住有所居目標具有重要意義。作為金融支持棚改的先行者和主力銀行，開發(fā)銀行黨委高度重視，認真貫徹國務院常務會議精神，提出要充分運用多年來積累的實踐經(jīng)驗，把支持棚改作為服務穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手，作為深化開行改革的重要推動力，作為深入開展教育實踐活動、鞏固作風建設成效的重要載體，以最快的速度響應中央的要求，用實實在在的行動滿足群眾的期盼。

開發(fā)銀行支持棚改的歷程與實踐

回顧開發(fā)銀行支持棚改的歷程，從2005年支持遼寧棚改起步，開發(fā)銀行的棚改工作經(jīng)歷了三個主要階段，創(chuàng)造了多個業(yè)內(nèi)第一。一是模式探索、業(yè)務起步階段（2005年—2006年）：2005年遼寧全省棚改項目，是全國第一個金融支持棚改案例。開發(fā)銀行研究提出“政府主導、市場運作、金融支持”的模式，僅用21個月就將全省14個城市約120萬戶棚戶區(qū)居民從低矮、破敗的棚戶房遷入寬敞明亮的新樓房。二是制度制定、穩(wěn)步推進階段（2007年—2010年）：2008年出臺了《國家開發(fā)銀行棚戶區(qū)改造開發(fā)貸款管理辦法》，成為全行棚改業(yè)務的行動指南，為開發(fā)銀行棚改業(yè)務全面發(fā)展奠定了制度基礎，這也是全國第一個棚改領域貸款管理制度。三是復制推廣、快速發(fā)展階段（2011年至今）：連續(xù)三年保障性安居工程余額新增超千億元，同業(yè)占比60%以上，是全國棚戶區(qū)改造等保障性安居工程建設骨干銀行。

支持棚改9年來，開發(fā)銀行認真貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，與各級政府緊密合作，不斷加大對棚改的支持力度。截至今年7月末，累計發(fā)放棚改貸款6461億元，貸款余額5064億元，惠及741萬戶家庭。其中，今年發(fā)放棚改貸款2396億元，同業(yè)占比達80%以上。實踐中，開發(fā)銀行探索形成了一套比較完整的開發(fā)性金融運作機制和行之有效的投融資模式，得到了國務院以及有關部委、地方政府的肯定。

第一，深化部委合作，堅持規(guī)劃先行。分別于2006年、2011年與原建設部、住房城鄉(xiāng)建設部簽訂合作協(xié)議，合作開展住房保障政策、資金籌措方案和改善棚改信貸環(huán)境等研究。積極參與全國和各地保障性安居工程規(guī)劃編制，提出系統(tǒng)性融資規(guī)劃建議，并在規(guī)劃中統(tǒng)籌各類生產(chǎn)要素，注重產(chǎn)城結合和結構優(yōu)化，起到“建設改造一片、帶動提升一方”的作用。

第二，強化機制建設，推進體系完善。在湖北黃石、江蘇常州開展試點，推動“政府主導、專門機構實施、開發(fā)性金融支持、社會公眾監(jiān)督”四位一體的住房保障體系建設。協(xié)助地方政府制定拆遷安置補償辦法，強化質量和招投標管理，健全準入與退出機制，支持各地建立質量有保證、分配與退出公平公正的住房保障體系。

第三，拓寬融資渠道，加強風險防控。推進“三個專項、三個統(tǒng)一”，推動建立制度健全、主體完善、操作規(guī)范、渠道多元、風險可控的投融資機制。推動專項貸款，加大貸款投放力度；推動專項債券，創(chuàng)新債貸統(tǒng)籌新模式；推動專項基金，引導社會資金投入。開展統(tǒng)一評級，確定地方政府信用等級；進行統(tǒng)一授信，規(guī)范地方政府債務管理；采取統(tǒng)借統(tǒng)還，由省級平臺統(tǒng)籌融資，實現(xiàn)對平臺負債的總量控制。目前，開行已在27個省（區(qū)、市）搭建統(tǒng)一融資平臺，并完成5只共65億元債貸組合債券發(fā)行工作，累計引導社會資金405億元。

第四，完善方法制度，防范信貸風險。根據(jù)監(jiān)管要求，不斷修訂完善內(nèi)部規(guī)章制度。研究出臺《棚戶區(qū)改造專項貸款工作方案》、《關于棚戶區(qū)改造專項貸款評審的指導意見》及《軟貸款回收再貸暫行管理辦法》等，特別對過橋貸款借款人、用途、額度、期限等作了詳細的規(guī)定，結合東、中、西部不同特點，設定差異化支持政策，以過橋貸款“解決地方政府配套資本金難以按時到位”這一難題。

第五，嚴格貸款投向，確保資金安全。嚴格審查項目申請條件，嚴禁將貸款用于商業(yè)房地產(chǎn)（含商品房）等其他領域。加強貸款資金賬戶監(jiān)管，嚴格資金使用和貸后管理，啟動與地方銀監(jiān)、住建、發(fā)改、審計、監(jiān)察等部門聯(lián)合監(jiān)督機制，確保貸款合規(guī)運作，封閉運行，專款專用，實現(xiàn)放得出去、收得回來。

全力以赴支持全國棚戶區(qū)改造

按照國務院常務會議精神，在有關部門的關心和支持下，7月25日銀監(jiān)會正式批復同意開發(fā)銀行住宅金融事業(yè)部開業(yè)。對開發(fā)銀行來說，住宅金融事業(yè)部的成立既是一個重要的階段性成果，也開啟了全行棚改事業(yè)的新征程，開發(fā)銀行將以支持棚改作為落實國家精準調控措施的重要抓手，積極服務穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生。事業(yè)部將依托開發(fā)銀行整體優(yōu)勢和中長期投融資特點，遵循“市場運作、單獨核算、保本微利、高效透明”的經(jīng)營原則，以集約化、精細化、專業(yè)化管理為重點，以風險可控、商業(yè)可持續(xù)為目標，不斷創(chuàng)新服務和產(chǎn)品，完善政策制度，強化風險管控，簡化業(yè)務流程，提高工作效率，確保全年發(fā)放4000億元棚改貸款目標的完成。

第一，規(guī)劃先行，強化與地方政府溝通合作。進一步增強服務意識，把握合作機會，主動加強與省、市政府溝通聯(lián)系，全面了解中央、省、市補助資金到位情況，盡快做好對接工作。把規(guī)劃先行作為與地方政府合作、支持棚戶區(qū)改造的重要切入點，積極參與當?shù)嘏飸魠^(qū)改造規(guī)劃編制，提供系統(tǒng)性的融資規(guī)劃設計或財務顧問服務。將規(guī)劃合作與項目開發(fā)有機結合，通過規(guī)劃全面摸清各地融資需求，及時掌握項目情況。科學制定支持棚改工作推動方案，從源頭上把握投向，控制風險。

第二，突出重點，因地制宜支持各地棚改。推動地方政府結合當?shù)貙嶋H，合理界定城市棚戶區(qū)具體改造范圍，納入國家棚戶區(qū)改造計劃，結合需要與可能，合理確定年度改造規(guī)模。按照“因地制宜、突出重點、統(tǒng)籌兼顧”的工作原則，區(qū)分項目輕重緩急，對地方推薦、申貸項目進行排序，優(yōu)先改造連片規(guī)模較大、住房條件困難、安全隱患嚴重、群眾要求迫切的棚戶區(qū)；重點支持國有工礦、林區(qū)、墾區(qū)棚改等資金獲得難度高的項目。在統(tǒng)籌兼顧的基礎上，重點向任務較重的東北老工業(yè)基地和中西部地區(qū)傾斜。配合地方政府加快配套基礎設施建設，完善社會公共服務，實現(xiàn)居民安居樂業(yè)。

第三，銀政合力，繼續(xù)推動省級平臺建設。以“三個統(tǒng)一”模式推動棚改，符合當前各地棚改建設和債務管理實際情況，能夠形成統(tǒng)一規(guī)劃和統(tǒng)籌管理機制，提高整體融資能力和效率，帶動偏遠貧困地區(qū)以及國有工礦、林區(qū)、墾區(qū)棚改工作，同時可實現(xiàn)與國家和監(jiān)管部門政策的有效對接。“三個統(tǒng)一”的關鍵在于省級統(tǒng)貸平臺的搭建，因此也成為今年乃至今后開發(fā)銀行棚改工作的關鍵所在。對于尚未完成省級統(tǒng)貸平臺組建的地區(qū)，開發(fā)銀行將進一步加大宣介力度，爭取與地方早日達成共識、取得突破、填補空白。對于已完成組建的平臺，重點在于強化資金管理，建立科學、健康運作機制，將推動地方政府以合規(guī)方式向平臺注入土地及其他經(jīng)營性資產(chǎn)、特許經(jīng)營權等資源，增強其經(jīng)營能力和盈利能力。

第四，融資引領，進一步拓寬資金渠道。充分運用過橋貸款這一特許工具，吸引其他金融機構和社會資金進入棚改領域，增強開行資金撬動作用。推動“三個專項”取得進展，在專項貸款支持棚戶區(qū)改造的同時，用好債貸組合、投貸結合等綜合金融服務手段。按照“融資統(tǒng)一規(guī)劃、債貸統(tǒng)一授信、動態(tài)長效監(jiān)控、全程風險管理”的模式，結合各省融資缺口情況，科學設計發(fā)債方案，多渠道籌資。通過差異利率銀團貸款模式支持棚改建設，積極引導其他商業(yè)銀行資金參與建設，降低借款人綜合融資成本，提高銀團籌組效率。綜合利用信托、票據(jù)、保險債券、委托貸款等各類表外融資產(chǎn)品，擴大棚改資金來源，構建多元化、可持續(xù)的棚改融資體系。

第五，融智服務，推動完善住房保障體系。借鑒黃石、常州經(jīng)驗，深化推動 “四位一體”住房保障體系建設。會同地方共同開展棚改方案設計，充分尊重居民意愿，正確處理好實物安置和貨幣補償之間的關系，有效防范合規(guī)風險、操作風險和聲譽風險，積極引入專家意見，推進方案的公開化、民主化、社會化和科學化。協(xié)助地方優(yōu)化棚戶區(qū)改造布局，完善資金管理辦法，密切跟蹤項目建設進展情況，確保項目依法合規(guī)開展。探索建立兩級審批快速通道，對外推動地方政府建立行政審批快通道，建立棚改立項、規(guī)劃、用地等行政事項的聯(lián)合審批機制，明確責任分工、提高工作效率；對內(nèi)建立內(nèi)部審議流程快通道，促進貸款發(fā)放和資金使用，優(yōu)化規(guī)模統(tǒng)籌調度機制，穩(wěn)步、有序落實貸款發(fā)放。

第六，好事辦好，確保業(yè)務合規(guī)操作。嚴把項目評審授信關，全面審查項目建設內(nèi)容、行政審批手續(xù)、資本金落實、借款人償債能力、擔保措施等，確保在符合國家法律法規(guī)和開發(fā)銀行相關政策前提下給予融資支持。以合同、發(fā)放、支付為主線，深化信貸資產(chǎn)全過程管理，嚴格審查貸款發(fā)放和使用條件，加強貸款資金賬戶監(jiān)管，對貸款資金實施動態(tài)監(jiān)測，確保棚改專項貸款使用合規(guī)、專款專用，實行分賬管理、單獨統(tǒng)計和封閉運行，過橋貸款單獨簽訂借款合同。加強聯(lián)合監(jiān)督，借助地方政府、外部專業(yè)力量，拓寬監(jiān)督渠道，開展事前、事中、事后巡檢，全面監(jiān)控資金流向，防止貸款挪用，爭取把每一個項目打造成陽光項目、把每一筆貸款打造成陽光貸款。

（作者為國家開發(fā)銀行董事長、黨委書記）