把人民根本利益置于首位——瓊中縣服務型政府建設的實踐

□康興濤

瓊中黎族苗族自治縣地處海南島中部生態保護核心區，環境優美，森林覆蓋率達83.74%，是一個“九分山、半分水、半分田”的典型國家級貧困縣，轄10個鄉鎮，總人口23.2萬。近年來，該縣圍繞創建服務型政府，大力發展特色產業，建設重點項目，落實民生工程，有力地促進了經濟社會的蓬勃發展，是少數民族地區建設的一個成功范例。

創新政府服務制度

瓊中縣是國家貧困縣，同時又是海南島的生態核心保護區。如何在不犧牲生態環境的前提下大幅度促進農民增收，一直是瓊中努力的方向。

針對瓊中小農經濟基礎薄、融資渠道窄、抗風險能力弱的特點，瓊中縣2007年在國內率先引入孟加拉的農戶小額信用貸款的辦法，成功探索出以特色產業為主攻方向的“瓊中小額貸款模式”——農民貸款，政府擔保，無需抵押；農民還款，政府貼息。

近年來的實踐已說明，只寄希望于財政補貼來扶貧脫困的效果極其有限，它容易助長貧困群眾等、靠、要的依賴心理。而一般性的商業扶貧貸款，因為農民還貸風險過大，那些金融機構向散戶發放小額貸款的市場動力嚴重不足。但在瓊中小額信貸模式里，瓊中構建起金融機構主導、政府推動、農民參與的多方主體聯動格局，將財政扶貧資金和金融企業資金有機銜接，對按期還款的貸款農戶進行貼息。這樣不但會降低他們的貸款成本，又能鼓勵農民的誠信意識，還可以增強金融企業放貸的積極性，是瓊中縣政府發展民生事業、創新服務制度的一項重大舉措。

和平鎮林田村某村民利用小額貸款資金培育蠶種，僅在幾個周期內就將借款還清，之后為擴大規模又追加注資，從而盤活了種桑、養蠶、繅絲、生產、販售等整個產銷流程，當資金實現良性運轉后則完全脫離借貸資助。現在這個村民已把工廠生產的蠶絲注冊為商標。在他的輻射效應下，林田村廣大民眾紛紛申請小額貸款，建立起家庭式特色種養農業。

從2012年瓊中縣農村信用社的資料來看，開展小額信貸前，全縣農村信用社存款約2.8億元，貸款只有1.9億元，開展農村小額信貸后，業務范圍進一步擴大，資金得到充分利用，形成了新的利潤增長點。當地不良資產率僅為0.9%，大大低于其他商業銀行；而貸款已到期的178戶農戶，均已提前或按時償還了貸款，償還率達100%，實現了“貸款—還款—再貸款”的良性循環。趁著這個良好的勢頭，瓊中縣金融辦還協調信用合作社、保險公司、政府機構等單位部門，共同開發出多種適合于農村地區的保險新業務。

截至2012年，瓊中縣已發放農村小額貸款1.26億元，惠及8000余戶、4.4萬多人，幫助脫貧3556人。瓊中小額信貸模式得到了社會各界響應。“選準產業與保證信貸安全兩者要結合起來考慮。”瓊中縣政府官員說，“瓊中縣積極引導農民利用本地資源優勢，發展養蜂、綠橙、瓊中山雞、種桑養蠶等一批產業，這些產業具有發展短平快、貸款周期短的特點，又不破壞生態環境。發展這樣的產業，農民收益快，還款能力自然有保障。”

調整政府服務體制

政府體制是政府的機構設置、職能配置以及與職能相應的事務管理制度和權力運行機制等方面的總稱。政府體制涉及幾個方面內容：行政權力、行政職能、行政組織和行政責任。相應地，對服務體制而言，科學而合理的縣級政府應具備以下特點：

（一）有關權力運行方面，縣級政府應該根據縣級政府的職責權限來行使權力，負責制定本縣域范圍內的經濟、社會戰略并協調各鄉鎮之間的平衡發展，為基層民眾、尤其是廣大農民群體提供具體服務。瓊中縣是一個黎族苗族自治縣，在行政管理活動上具有比非民族地區政府更大的自主性，依據憲法和民族區域自治法規定，它有權管理本民族、本地區內部事務，更高獨立性地享有經濟發展權、財政權、發展教育和民族文化權等。瓊中縣尤其關注住房、教育、醫療、就業等民生問題，將大約80%的可用財力投入社會民生進步事業。即使2012年公共財政預算收入完成僅有2.24億元，仍投入4.46億元用于教育的改革和發展。當地對教育投入增幅高于常規性財政收入增速，使得每位學生的平均預算內教育經費超過1萬余元，位居全省第二。教育之路極富民族特色，推行“三進校園”試點，把民族歌曲、民族舞蹈、民族服飾引入校園。此外，還構造起縣、鄉、村三級醫療預防保健網絡，推廣“就醫一卡通”，實行醫保異地就醫結算的便民服務措施，到2013年城鎮居民參保率完成108.5%。“三月三節”、“民歌藝術節”、“黎母文化節”等文化節慶活動也已形成文化商標。

（二）有關職能發揮方面，縣級政府應堅持有限政府的管理理念，履行好公共管理和公共服務職能，為社會提供公共產品和公共服務。2008年以來，瓊中穩步推進農村產業結構調整，在穩固提升橡膠、檳榔等傳統產業效益同時，又廣泛引導農民開發養蠶、養蜂、養鵝、綠橙、鐵皮石斛等新興特色產業，依靠產業調整達到結構多元、農民創收的態勢。瓊中設立了特定的農業科學技術協會，向種養產業的農民提供技術指導，各類技術指導都是免費的，并且能做到即時的跟蹤服務，第一時間把病害疫情通知給種養戶。此外，全縣還成立了橡膠、檳榔、綠橙、養蜂、農機等農民專業合作組織百余家，可以在防治病蟲害、互通商業信息方面實現資源共享，最大程度地分擔政府經濟管理職能的負擔。

（三）有關行政組織方面，縣級政府應追求扁平化的政府組織結構，減少管理層級數量，直接聯系鄉鎮機關，提高公共服務效率、增強基層政府的回應性。瓊中縣于2008年率先建立起干部代訪制度，即對超越職能和權限不能在本級解決的信訪問題，需要由上級部門解決的問題或咨詢的問題，由包案領導或其他責任人代替群眾到上級有關部門反映情況，并將之規范化，建立起《鄉鎮干部代訪制度》，規定鄉鎮信訪辦公室人員為專職代訪員，各所、站負責人為兼職代訪員，村一級由村治保主任或民事調解員為村專職代訪員。在主動征求信訪人員同意的情況下，村里解決不了的問題由村專職代訪員到鄉鎮反映，鄉鎮解決不了的，由鄉鎮專職代訪員到上級機關反映或者委托鄉鎮、村干部代為反映。瓊中代訪制度降低了群眾信訪成本，而且有效防范和減少群眾集體上訪和越級上訪，緩和了干群緊張關系，為保持社會穩定發揮出疏解作用。另一方面，瓊中縣又變群眾“上訪”為鄉鎮干部“下訪”，全力推進農村黨建的“強核心工程”，依托村級組織場所建設“村墟”，推行了加強組織建設的幾種新做法，定量規定鄉鎮干部每年不少于三個月下鄉時間，督導工作則至少要達到四個月以上。在現有行政層級無法減少的體制壁壘下，縣直、鄉鎮干部交流也盡量采取靈活的用人制度，鼓勵縣直機關干部到鄉鎮工作，而縣直機關的部門領導則優先從擔任過鄉鎮領導職務人選中考察，當領導班子出現空缺時也會傾向遴選有一線工作經驗的基層干部。

（四）有關行政責任方面，縣級政府要把為社會提供公共服務納入考核評價體系。如何將政府完成的工作量、提供的公共服務用明晰而直觀的量化標準，引入比較、檢測、獎懲的考評體系，這是一道公共行政學上的世界性難題。有鑒于不少黨政干部對擬定的決策部署推動落實的意志不強、并影響到招商引資項目的工作進程，瓊中縣2011年制定出臺《瓊中縣關于加強領導干部執行力建設的意見》，要求把執行力建設納入干部考核、晉升的重要內容，向一些執行力不夠、服務企業不到位的干部啟動問責制，而對業績優異的公職人員采取提升崗位的激勵機制。

改進政府服務方式

近年來各地涌現的電子政務、一站式服務等新的工作方式，很好地配合了政府服務理念進步和服務模式的發展，比如網絡大廳、信息辦公、電子文件、醫保一卡通、政務中心等新工作、新手段已經廣泛地運用于瓊中便利服務中。像政務服務中心，把全縣的審批事項派駐行政服務中心集中辦理，開啟“綠色通道”，用“并聯審批”、“預先審批”等方式明確審批流程，以簡化辦事程序、縮短審批時限，提高辦事效率和服務水平。

在城市化沒有完成、農民轉化為市民以前，農民生產和生活的“根據地”仍在縣域下的農村，縣級政府的核心任務就是面對農村的政府管理和服務。瓊中縣以村級組織活動場所建設為契機，開展農村示范黨支部創建活動，推進基層組織規范化、標準化建設，并利用電化教育平臺，建立了農村黨員干部現代遠程教育站點，搭建了信息服務、農技培訓平臺，讓農民群眾足不出村就能夠及時掌握各種農產品供求和致富項目信息，使得農民群眾在家門口就能學到種植養殖、病蟲防治等技術，把村級組織活動場所建成為農業增效、農民增收的“富民”基地。

2012年，瓊中以基層組織建設年活動為契機，積極探索農村基層黨組織標準化和規范化建設，引入“黨員驛站”的概念，并以“服務黨員、服務群眾、服務進山游客”為宗旨，將村級組織活動場地變成了服務群眾的“聯心”場所、為村民辦實事的“便民”中心。截至目前，各村依托新建成的活動場所普遍設立了“黨員驛站”，并建立鄉、村干部聯合“坐班、代訪”制度，實現“干部服務制度化，群眾辦事全天候”，切實做到群眾來訪隨時有人接待，讓村民足不出村就可以辦好事、解難事，使村民感受到了村級組織活動場所帶來的便利。

以灣嶺鎮為例，依托新建成的鴨坡村“黨員驛站”，推行“農事村辦”的新工作機制，整合鎮民政、國土、計生、新農保、新農合、綜治等7個相關部門的職能，在村級組織活動場所設立“一站式”服務平臺，由鎮委、鎮政府將部分行政權力下放到村委會一級，把農民的事、農村的事、農業的事細化，靈活開展“生產服務、文化服務、衛生服務、法律服務、政務服務和黨員服務”等六大服務，做到“證照村里辦、補貼村里領、小病村里看、矛盾村里調、信息村里問、農資村里買、書報村里讀”，變“群眾跑腿辦事”為“干部跑腿服務”，變“多次辦”為“一次辦”，變“被動辦”為“主動辦”，有力解決群眾辦事來回反復次數多、等待時間久等問題，從而提高服務效能。