吳敬璉： 商會建設與國家治理能力

黨的十八屆三中全會《決定》明確指出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。推進國家治理現代化最重要的內容，我的理解就是要把政府治理和社會治理結合起來，就不是一條腿走路，是兩條腿走路。

《決定》提到“改進社會治理方式。堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動”。這就是說社會治理包括兩個方面，一個方面是政府治理，另外一個方面實際上是社會、居民自己來處理某些帶有局部性的公共事務。

所以《決定》在后面提出來，要正確處理政府和社會的關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治發揮作用，適合由社會組織提供的公共服務解決的事項，交由社會組織承擔，限期實行行業協會跟行政機關真正脫鉤，重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，成立時直接依法申請登記。

這個規定對于行業協會商會發展具有重要的意義。以往我們講民間商會發展，對它的機制體制健全和對于形成現代市場體系的作用講得多，而對于其改善國家治理，提高國家治理能力的意義談得沒有那么重。

十八屆三中全會《決定》的這句話非常重要，全面深化改革的總目標是完善發展中國特色社會主義制度，推進國家治理能力的現代化。我們這次會議討論了很多問題，如果把民間商會這個社會組織的有效運作放在這個背景下來看，那它的意義就非常重大，而且解決這個問題的基本方案就更加明確。

黨的十八屆三中全會對包括行業協會商會在內的社會組織的性質、作用、以及和政府的關系、和社會的關系都做了最嚴格的規定。現在我們要做的事情就是要在法律上把它體現出來，很重要的就是要立法。

新一輪改革，是在新的歷史起點上全面深化改革，這跟過去的改革有一個很大不同的地方，就是現在的改革已經不是“摸著石頭過河”的時候了，市場體系和與之相關的法律體系、社會體制等都已初步成型。所以，現在的改革要有法律依據。正如習總書記一再強調的，我們進一步的改革一定要依法有據。我們早期的改革是以放開、突破為主，現在則是要立法。包括商會，對它的性質、它的作用、它的地位等等做了原則規定以后，還要在法律條文上把它表現出來。

首先需要研究的就是要不要立法，需要立什么法？立商會法還是社會組織法、非營利法人法等等。然后研究這個法律應該有些什么原則性規定。對此我們雖然已做了很多討論，但我看還只停留在表面，很多問題還有待深入。

我覺得應該從一個更積極的角度去看，哪些法律不符合三中全會要求的，開出單子來，修改法律，或者采取新的變通的辦法。比如討論商會的立法，應該跟已經肯定下來的商會的性質、功能聯系起來，才有可能討論清楚，如果不跟基本性質連在一起的話，它就很難討論。新形勢下，工商聯在行業協會商會依法自治的情況下它的角色應該怎樣確定？這就要回到基本性質上去，就是要明確它的性質，明確它在我們現代市場體系中是什么角色。所以，我們不能夠完全按照過去的某些規定來考慮，而是要立新規，按照黨中央對社會組織新的定位來立規矩。

行業協會商會本身需要有怎樣的法人治理體系？如何把一個自治組織的法人治理引入正常的軌道？它為什么需要依法自治？這都是需要討論的問題。從歷史上講，中國從19 世紀后期市場經濟逐步發展起來以后，商會逐步建立。但是，即使在當時承認商會是一個獨立的社會組織的情況之下，其本身的治理仍然存在很大的問題。當時大概有兩個方面的干擾是最嚴重的，一個就是商會組織被少數大型的或者說有政府背景的企業所操縱；另外一種情況就是因為舊中國法制沒有建立好，有一些些商會組織被幫會組織所操縱。因為法制沒有確立，商會本身也做了一些違反市場經濟基本制度的，比如說由商會來組織串謀進行價格操縱、價格壟斷這種事情。

大家都比較熟悉公司治理結構或者法人治理結構，它的中心環節是董事會，它形成兩個關系，一個是股東們與董事會的信托托管關系，另外一個就是董事會對于經理人、高層經理人的委托代理關系，于是就有一整套的規定來保證這種制衡關系能夠有效。而商會的治理問題是，它只有會員，而沒有最終所有者。

商會的秘書長相當于公司的職業經理人角色，需要很高的職業素質和職業技能，絕不是簡單的開個會和管管錢這點事情。因此，怎樣按照它的性質建立起一個規范、有效的法人治理結構就變得非常重要。非營利性的法人機構一定要有治理。

商會領導職務終身制還是任期制的問題，其實中間就牽涉到這個問題。我們一定要實現理事會跟直接管理人員分離。我個人傾向于理事會任期制。對于執行人員即秘書長、秘書處的工作班子來說，要有任期，但可以連任。而對于理事會會長等等，即商會的決策機構，特別在中國的情況下，在東亞的情況下，最好有任期限制。

政府對社會組織要進行監管是沒有問題的，問題是怎么監管。就像黨的十八屆三中全會《決定》所說的一樣，監管也要改革，要從原來的以事前監管為主、審批為主，改成以事中事后監管為主，進行合規性監管。

那么，對于監管機關來說，有一個按照規則監管、依法監管的問題，但這個“規”怎么制定？而對于每一個機構來說，什么叫合規？這個“規”又該怎么定？比如商會組織能不能夠從事營利活動，這個營利活動又怎樣才不會和商會的基本性質相沖突？類似這種問題還有更具體的，比如商會能不能擔保，商會在小企業的信貸活動中怎么來幫助企業？會上提出了由商會出面擔保，或者是由商會去組織聯保，這個問題需要研究。從世界各國的情況看商會不宜這樣做，而我們這里有很多商會在做這個事。再比如對于行業協會商會，給它一定權力和一塊資源以后，形成的財富應怎么規范管理使用，目前其中的弊端很多。諸如此類以及和它相關聯的很多問題，我們可能有不同的經驗需要研究，但首先要研究立規矩。

特別是對于監管機構來說，怎么從原來的審批為主，轉到以合規性監管為主，這也是一個很大的問題。不然的話，直接登記以后，無主管了，就是民政部一個部門管，面對幾萬個、幾十萬個組織，怎么管得過來？實際上我們還沒有摸索出一種符合商會本身性質的政府規范化管理的辦法。如何做到既不干預商會的內部事務，又要保證商會活動合規，這需要進行很多研究和試驗，使它形成一套合理的制度。

（吳敬璉系國務院發展研究中心研究員）endprint