略論地方政府融資平臺的法律屬性

□陳驍

地方政府融資平臺是現階段地方政府舉債的主要載體，在我國市場經濟中正扮演著愈來愈重要的角色，為地方建設籌集了必要的建設資金，為降低金融危機的消極影響以及加速我國城鎮化進程都發揮了積極的作用，產生了較好的經濟效益和社會效益。但與此同時，融資平臺債務余額的高速增長、治理機制不完善、舉債方式的不透明等因素所帶來的負面影響也不可小覷，這也增加了地方政府債務問題的復雜程度。厘清地方政府融資平臺的法律屬性，對于明確各方權利義務關系，加強對地方政府融資平臺的監管，完善地方政府債務的治理有積極的意義。

根據國發[2010]19號文所作的官方表述，地方政府融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立的，承擔政府投資項目的融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。因此，地方政府融資平臺具有以下幾方面的法律特征：

第一，發起主體是地方政府。地方政府融資平臺主要是由地方政府直接出資設立，因此在成立伊始就帶有明顯的“官方”特質。地方政府融資是一種典型的市場化政府經濟行為，地方政府融資平臺則是政府作為特殊主體參與市場活動的載體，是地方政府間接或直接向市場融資的通道。這種“官方”的特性主要體現在以下四個方面：一是地方政府通過設立融資工作領導小組，對融資平臺的投、融資工作進行引導，協調聯系轄內各金融機構，直接策劃、指導轄內的重大項目的融資工作；二是地方政府可以直接任命董事會、監事會成員，或是提名高管人員；三是地方政府可以對融資平臺委任財務總監或是財務負責人，融資平臺的財務與資金調度需要地方政府金融領導小組同意后方可實施；四是地方政府的財政部門、發改部門、金融辦可以對融資平臺進行監督。由于傳統計劃經濟的慣性，我國現階段政府職能轉變尚不到位，政企不分的觀念還沒有根除，不少地方政府融資平臺主要由政府管理，經營權利和融資權利的獨立性相對較弱。

第二，在法律地位上是獨立法人。無論是經營性、準經營性還是非經營性的地方政府融資平臺，除一些特殊單位（如土地儲備中心）為事業法人外，絕大多數是按照《公司法》設立的企業法人。獨立的法人資格可以使地方政府融資平臺以自身的名義從事項目建設、經營、管理和對外融資等活動，能夠市場化運作，按照市場規則從事投融資活動。地方政府融資平臺在外觀上是以公司形式存在的主體，其以市場主體的身份承擔政府職能是其顯著的特征。地方政府融資平臺在法律屬性上為獨立法人有其必要性，將融資平臺的行為與地方政府之間進行有效的隔斷，降低地方政府的風險，盡管地方政府可能承擔“兜底責任”，但是根據《公司法》的基本原理，地方政府僅對其出資額承擔有限責任。

第三，地方政府融資平臺是特殊法人，其特殊性體現在成立目的的公益性。地方政府融資平臺設立的主要目的是滿足城市建設的需要，與一般市場主體相比，最大的特點在于經營范圍的特殊性，其在經營中承擔了一定的政府職能。這些均為“市場失靈”的領域，市場中的其他主體一般不愿意或是沒有能力介入，地方政府通過融資平臺提供上述公共產品以彌補“市場失靈”，體現公益性目標。但是在實際運行中，其公益性目標會與盈利性目標出現一定程度的沖突。政府融資平臺是企業法人，具有追逐利益最大化的屬性，企業化的運作方式決定了政府融資平臺在經營中必須注重價格和競爭等因素，同樣需要考慮成本和利潤，需要研究如何在降低成本的情況下完成目標。但是我們應當明確的是，公益目標是政府融資平臺的首要目標，也是其成立與運營的目的，盈利性目標應當從屬于公益性目標。

此外，地方融資平臺與地方政府之間的關系是否可以視為信托關系值得探索。我國《信托法》第2條規定：“信托是指委托人基于對受托人的信任，將其財產權委托給受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或者特定目的，進行管理或處分的行為。”首先，地方政府融資平臺是獨立的法人，符合受托人能以自己的名義從事法律行為的要求。其次，信托是為受益人的利益或者特定目的，這里的受益人和特定目的并沒有明確的指定。受益人可以理解為政府，也可以是地方政府融資平臺，還可以是政府和融資平臺兩者。同理，特定目的可以是政府的目的，也可以是在法律范圍內融資平臺的特定目的。再次，信托中的財產權由委托人過渡到受托人中，受托人享有獨立的財產權，一旦信托關系成立，受托人可以自己名義對信托財產進行使用、管理和處分，這與政府融資平臺的運行原理相符。基于上述分析，地方政府與融資平臺的關系可視為一種特殊的信托關系，將兩者之間的關系認定為信托關系的積極意義在于避免地方政府的不當干預，有利于政府融資平臺明晰產權、理順關系，擺脫政企不分的困境。