中菲南海爭議的幾個問題及其變化趨勢*

李金明

近幾個月來，菲律賓為趕在2014年3月30日最后期限前向國際海洋法法庭呈交其陳情書和訴狀，頻繁地在黃巖島及仁愛礁挑起事端，混淆視聽;甚至在呈交訴狀前夕，還利用所謂“民船”強闖仁愛礁，且安排多家電視臺和其他媒體記者隨船同行以制造輿論，并把仁愛礁也包括在菲聲索的主權領土范圍之內。美國為了盡快簽署美菲《強化防務合作協議》，以達到更廣泛地使用菲律賓軍事基地的目的，竟然在仁愛礁問題上發表不負責任的言論。3月31日，美國國務院副發言人哈爾夫宣稱，中方試圖阻攔菲方前往仁愛礁的補給船，雙方對峙近兩小時，這是挑釁和導致不穩定的行為。這種無視事實的說法，無疑會助長菲方的挑釁行為、使中菲南海爭議不斷升溫。

一、菲方向國際海洋法法庭呈交訴狀

2013年1月22日，菲律賓單方面將中菲南海爭議提交給根據聯合國《海洋法公約》附件七設立的仲裁法庭，要求進行強制仲裁。菲方故意避開南海爭議的根本問題——島礁主權歸屬與海域劃界問題，而要求仲裁法庭澄清它依據《海洋法公約》在南海的權利和義務，要求宣布中國基于“九段線”所作的海洋權利主張違反《海洋法公約》、是無效的。中方不接受菲律賓所提交的仲裁，堅持應按國際法的有關規定和《南海各方行為宣言》的有關精神，通過雙邊談判解決領土和海洋劃界爭議。中方認為，菲方以其對中國島礁的非法侵占作為仲裁的基礎，歪曲了中菲南海爭議的基本事實;菲方企圖以此否定中國的領土主權，使其非法侵占中國島礁的行為披上“合法化”的外衣，是中方絕對不會接受的。

其實，菲律賓提交國際仲裁的真正目的是為了島礁的主權歸屬，菲外長羅薩里奧(Albert del Rosario)的聲明就表達了這一點。根據《菲律賓星報》2013年4月6日報道，羅薩里奧說:“菲律賓希望通過國際仲裁解決菲中雙方爭議島礁的主權歸屬問題。”①“中國國際法專家稱:中國享免相關國際仲裁權，菲律賓南海訴訟將落空”，［菲律賓］《世界日報》，2013年4月24日。但是，聯合國《海洋法公約》并不能解決主權爭議問題。《海洋法公約》僅有關于劃界的條款，例如第15條“領海界限的劃定”、第74條“專屬經濟區界限的劃定”和第83條“大陸架界限的劃定”，根本沒有任何條款提到如何解決主權爭議。且公約所提到裁決爭議的幾個國際機構，如大陸架界限委員會，是裁決200海里外大陸架爭議的，沒有提到解決主權問題的機構。因此，涉及各種主權爭議的解決，僅能通過爭議方的雙邊協議，與《海洋法公約》沒有必然的聯系。①Robert W.Smith，“Maritime Delimitation in the South China Sea:Potentiality and Challenges”，Ocean Development&International Law，Vol.41，No.3，2010，p.220.然而，菲律賓無視這些事實，還是堅持請求國際海洋法法庭庭長組成仲裁法庭。國際海洋法法庭現任庭長是日本人柳井俊二，他還兼任日本安倍晉三政府近日設立的“有關再度構建安保法律基礎的座談會”秘書長。②“中國明確反對就南海爭議提請仲裁”，［菲律賓］《世界日報》，2013年2月21日。國際海洋法法庭竟然無視前述背景，通過了仲裁的正式“程序”，并為審訟程序設定了一個時間表。2013年8月27日，國際仲裁法庭發布聲明稱:“按照法律程序的第一步，定于2014年3月30日為菲律賓向法庭呈交其訴訟紀要的日期。”

從此時起，菲律賓進入準備訴訟材料的階段。菲方組織了一個國際精英法律小組，不惜重金聘請華盛頓弗利·霍格(Foley Hoag)律師事務所律師保羅·雷切爾(Paul S.Reichler)領導菲律賓的律師團。據美國媒體稱，在雷切爾的律師生涯中，有相當一部分時間都是用于代表小國與大國打官司，例如尼加拉瓜起訴美國、格魯吉亞起訴俄羅斯、毛里求斯起訴英國、孟加拉起訴印度等等。雷切爾的第一次勝利是在20世紀80年代，當時海牙國際法院裁定，美國支持尼加拉瓜反政府武裝左派桑地諾政權的行為違反了國際法。他此次受聘于菲律賓起訴中國，引起國際上的關注。③“美國名律師幫菲律賓告中國”，［菲律賓］《世界日報》，2013年10月17日。菲律賓律師團里還有英國法學教授菲利普·桑德(Philippe Sands QC)、亞蘭·博伊爾(Alan Boyle)及美國邁阿密大學法學院教授伯納德·奧克斯曼(Bernard H.Oxman)。

在尋求國際輿論支持方面，菲律賓亦不遺余力。如菲方訴訟小組的負責人、總檢察長弗朗西斯·哈爾雷薩(Francis H.Jardeleza)曾分別與美國哈佛大學、紐約大學及智囊機構——外交關系理事會討論過將中菲南海爭議提交海洋法國際法庭仲裁一事，結果許多學者，如著名中國法律問題專家、紐約大學教授杰羅米·科恩等，均表示贊同。菲外長羅薩里奧在會見美國國務卿克里及日本首相安倍晉三時，據說亦在將中菲南海爭議提交聯合國仲裁一事上得到了支持。負責東亞事務的美國助理國務卿拉塞爾(Daniel Russel)在2014年2月5日眾議院外交委員會亞太小組聽證會上更是公開表示贊成菲律賓將南海爭議提交國際仲裁，稱此舉是以“和平、非脅迫”方式解決領土爭議的方案之一。④“美再就東海南海偏幫日菲”，(香港)《大公報(菲律賓版)》，2014年2月7日。大概因為如此，菲總檢察長哈爾雷薩口出狂言:“我們是一個小國，但我們打算在這件事情上大勝一場。”⑤“中國要求菲方推遲就南海仲裁提訴”，［菲律賓］《世界日報》，2014年3月28日。然而，華盛頓智庫新美國安全中心高級研究員卡普蘭(Robert D.Kaplan)并不這樣認為，他在新作《亞洲鍋爐:南中國海與太平洋穩定的終結》(Asia’s Cauldron:The South China Sea and the End of a Stable Pacific)中寫道，菲律賓將南海爭端提交國際仲裁是“懦弱的根本表現”。他認為，菲律賓“是一個制度不健全、軍隊極其缺乏戰斗力的半失敗國家”，美國是在利用其作為馬前卒以維持其在亞洲的支配地位和遏制中國成為該地區超級大國。⑥Rigoberto D.Tiglao，“PHL:A Near-Failed State Used by the US”，The Manila Times，April 10，2014.

菲律賓為了將中方的仁愛礁納入其聲索范圍，并將之補充進訴訟內容，竟然在呈交訴狀最后期限的前夕，導演了一場補給船“強闖”仁愛礁的鬧劇。2014年3月29日下午，菲律賓海軍一艘載有士兵、補給物資和媒體記者的調查船強行突破中國巡邏船的阻擋，抵達仁愛礁。

仁愛礁為南沙群島的一座環礁，長15公里，寬約5.6公里，低潮時大部分露出水面。中國南沙綜合科考隊1987年對南沙群島進行綜合調查時，曾登陸過仁愛礁，并在礁上留下了石碑和標識物。1999年，菲海軍將舊軍艦“馬德雷山(Sierra Madre)”號拖至仁愛礁附近擱淺至今。其間，中國曾多次要求菲方拖走這條破舊軍艦，菲方亦承諾照辦。2002年中國與東盟簽署《南海各方行為宣言》后，菲方仍承諾將拖走該艦，且聲言不希望成為第一個破壞《宣言》的東盟國家。但是，2014年3月14日，菲方15年來首次變換口徑稱:當年是故意將“馬德雷山”號擱淺在仁愛礁，作為軍事觀測站兼宣示主權，以回應中國在1995年對美濟礁的侵占。由此推斷，之前菲方調查船的“強闖”事件完全是有預謀的行動。有媒體透露，菲方使用的所謂“民船”是菲律賓海軍的一艘“調查船”，而美聯社在其報道中則稱之為“政府公務船”。隨船記者主要來自菲律賓媒體及美聯社、法新社等，他們拍下了所謂中國公務船在仁愛礁海域“騷擾”菲民船的過程，以之作為呈交國際仲裁的例證。

3月30日，菲外交部如期向國際海洋法法庭呈交了陳情書和訴狀。該訴狀共10冊，近4000頁。第一冊長270頁，內容是菲方根據可用法律和相關證據做出的分析;其余九冊約3700頁，是支持菲方主張的文件證明和地圖。當天，菲外交部召開記者會宣布呈交了訴狀;同時出席記者會的菲總檢察長哈爾雷薩還宣布，菲方修改了原來的主張，已將仁愛礁納入菲方聲索的范圍。①“向海洋法庭遞交訴狀并修改原主張，菲將仁愛礁納入聲索”，［菲律賓］《世界日報》，2014年3月31日。對菲方執意單方面推進國際仲裁的做法，中方政府表示強烈不滿和堅決反對。31日，中方外交部約見菲駐華大使，指出菲方的做法無助于中菲南海爭議的解決、不會改變中國對南沙群島及其附近海域擁有主權的事實、不會動搖中國政府維護國家領土主權和海洋權益的決心和意志、不會影響中方通過直接談判解決南海爭議的做法。中方同時敦促菲方糾正錯誤，從中菲關系及南海和平穩定大局出發，全面落實《南海各方行為宣言》，重新回到通過雙邊談判解決爭議的正確軌道上來。

二、美菲簽署《強化防務合作協議》

2014年4月28日，美國總統奧巴馬按計劃抵達菲律賓首都馬尼拉進行為期兩天的訪問。就在此前幾個小時，菲國防部長加斯明(Voltaire Gazmin)和美駐菲大使戈德伯格(Philip Goldberg)簽署了為期10年的美菲《強化防務合作協議》。美國媒體稱這是奧巴馬此次亞洲之行最引人注目的事件，是1992年美國放棄它在菲蘇比克灣海軍基地以來的一件大事，也是美軍事力量重返亞洲的重要一步。②“美媒:美菲協議是奧巴馬亞洲行亮點”，［菲律賓］《世界日報》，2014年4月23日。

菲律賓具有優越的地理位置，面對南海，扼制著太平洋與印度洋之間的重要海上通道，對美國“再平衡”戰略的實施具有重要意義。菲律賓又是美國的重要盟友，美國在那里曾經有過長期使用的軍事基地。1947年，美菲曾簽署過軍事基地協議，美軍開始使用蘇比克灣海軍基地、克拉克空軍基地。克拉克基地后來由于皮納圖博火山爆發而報廢，蘇比克灣基地的美國駐軍在1991年菲參議院投票否決基地協議后于次年全部撤出。不過在1998年，菲又與美簽署《訪問部隊協議》，準許美軍戰艦停靠菲港口以及準許美部隊上岸訪問等。“9·11事件”后，美以反恐為名向菲增派聯合特種部隊，其駐軍規模不斷擴大。如今，美國打出“重返亞太”的旗號，企圖遏制中國海上力量的增長。為此，美就必須在南海尋找一個“立足點”，菲律賓正是其理想之地。菲律賓在南海局勢愈益緊張的情況下，面對強大的中國軍事力量，亦希望能拉美作靠山，增強菲實力。這大概就是美菲雙方簽署《強化防務合作協議》的目的所在。

美國為了擴大在菲律賓的軍事存在，首先考慮的是重返蘇比克灣軍事基地。該計劃早在2012年初就已宣布，被看成美菲在南海抗衡中國的一項戰略。據菲媒體報道，菲國防部發言人賈爾維茲稱，美國欲在蘇比克灣重建軍事基地是菲國家安全計劃的重要組成部分，也是美國“重返亞洲”戰略的重要一步。③“準許美重返蘇比克基地，菲方稱‘目的不在中國’”，［菲律賓］《世界日報》，2012年10月17日。蘇比克灣位于馬尼拉以北約100公里處，距離黃巖島230公里，是一個天然的深水良港，靠近南海的主要航道。它曾是美國第七艦隊駐扎的港口，也是美國最大的海外海軍基地。由于有所顧忌，美國太平洋司令部司令洛克利爾重申，美國不尋求在菲重建基地;美國沒有親自出面重建該基地，而是由菲方出資重建，預計將耗資100億比索(約合2.3億美元)，菲海軍已正式向阿基諾總統呈交了該計劃。計劃重建的部分是蘇比克一塊面積30公頃的土地。新基地建成之后，可供噴氣式戰斗機起降，也可駐扎菲最大的戰艦(包括兩艘從美國獲得的“漢密爾頓”級巡邏艇)，以便巡視南海的爭議海域。①“菲擬在蘇密建新軍事基地”，［菲律賓］《世界日報》，2013年6月28日。根據1998年菲美《訪問部隊協議》，菲方準許美軍全面使用菲律賓基地，這意味著新基地也將向美軍開放，屆時美國艦、機將能夠隨時發動對南海以及東南亞其他地區的軍事行動。據此，美國可以在菲基地駐扎，這就避免了相關的財務問題，駐菲美軍面對第三方攻擊時也不需要為附帶的傷害負責。正如西方輿論所說，美國此舉就像租車而不買車，在享有使用權的同時又降低了風險。如在蘇比克那樣，美國可以使用菲律賓的基地、資源和財產，又無經營基地的任何麻煩。②“美軍事軸心加速轉向亞太”，(香港)《大公報(菲律賓版)》，2012年11月15日。

此外，美國又以“儲存人道主義救援物資”為名，要求提供資金在菲律賓建造設施，以減少從后方(如關島和夏威夷)運送設備造成的延緩。華盛頓明確將更大限度地使用的在菲民用和軍事設施有12個，其中多數瀕臨南海。在一些民用設施地點，軍方也需要建造設施以供安全儲存供應品、部件和設備之用。自2012年12月，菲美兩國已開始談判關于預先部署物資和設備問題，包括一些美國部隊從伊拉克和阿富汗撤出的裝備。美方提出所謂的“人道主義救援”其實是個借口。菲《世界日報》專欄作家華清指出，誰不知道菲律賓臺風源絕大多數來自太平洋，受災嚴重的地區主要是在東部，但為什么美國選為“人道主義救援”的基地反而是在西部，面向南海呢?③華清:“美國在菲新基地”，［菲律賓］《世界日報》，2013年7月18日。后來經過談判，據說菲律賓將準許美國部隊聯合使用在馬尼拉、克拉克、巴拉望、宿務、蕊描依絲夏和拉允隆等地一些軍事基地的設施，但拒絕了美使用菲民用機場和港口如蘇比克自由港灣、佬渥、納卯國際機場的要求。④“菲美駐軍協議談判進入最后階段，菲同意美軍使用菲基地”，［菲律賓］《世界日報》，2014年3月15日。

2013年8月14日，美菲兩國在馬尼拉舉行雙邊磋商，討論擴大美國在菲軍事存在的框架協議。據菲外交部長羅薩里奧在記者會上說，菲制定了一項增加美在菲輪換部隊規模的政策并與美達成共識，美菲兩國在這次磋商中將討論如何使這項政策制度化。⑤“菲美明就新軍事協議談判”，［菲律賓］《世界日報》，2013年8月13日。該框架協議原稱為《增加美軍在菲輪流存在協議》，旨在讓美方在菲憲法框架內，安排更多官兵到菲輪換，同時準許美軍硬件設備進駐菲軍事基地，由兩軍共同使用。協議草案由菲方提出，然后獲得美接受，目的是保持菲“最低限度的可靠防衛態勢，以加強海洋領域意識和發展一種威懾的能力。”協議的簡介稱，它將致力于菲武裝部隊目前的重點，即外部防衛。而“美國一再聲明，它將實踐其根據互防條約的承諾”。⑥“增加美軍輪流存在，協議細節尚在討論”，［菲律賓］《世界日報》，2014年2月16日。后來經過為期八個月的8輪談判，協議更名為《強化防務合作協議》，為的是使它更符合作為一個訪問部隊協議和互防條約的執行協議，而不是一個條約或行政協議，這樣一來，就不需要經過菲參議院的批準和兩國總統的簽署，只需要相關內閣官員或其他外交官員、有關機構首長簽署。其實，《強化防務合作協議》與《訪問部隊協議》有很大差別。在內容上，前者是增加美軍在菲領土上的輪流存在，尤其是準許美軍進入、使用菲武裝部隊的基地和設施，且可在這些基地和設施內設置美軍自己的設施、存放美軍的設備，完全超出了1998年簽署的《訪問部隊協議》的范圍。可見，將框架協議改名為《強化防務合作協議》，完全是為了避開菲參議院的審議和批準，以免除延緩生效甚至可能被否決的風險。

美菲《強化防務合作協議》的主要內容，據菲外交部透露，大抵有如下三個方面。一方面，菲方將準許美軍在指定的區域興建軍事設施或升級現有的基礎設施，美軍還可以在菲律賓預先部署武器裝備、補給物資和人道主義救援物資等。另一方面，美國“不得在菲律賓擁有永久性的軍事存在或軍事基地”，只有在受到菲政府邀請后才可使用菲方指定的軍事設施，而且這些設施的歸屬權和管轄權均屬菲方所有。此外，美軍在菲新建的軍事設施歸菲律賓所有，菲方對雙方共同軍事基地的安保工作負主要責任，菲方基地指揮官有權進入基地任何區域。再一方面，在菲美軍的規模在協議中并未加以明確規定，而是取決于美菲兩國政府批準的軍事行動之規模和頻率。至于美軍在菲部署的武器裝備，除核武器受禁外，在生化武器問題上還應遵循相關國際公約的規定。①“菲美簽署《強化防務合作協議》”，［菲律賓］《世界日報》，2014年4月29日。

菲律賓通過該協議的簽署可獲取諸多好處。如菲方首席談判員、國防部次長巴提諾(Pio Lorenzo Batino)所說，這項協議將為菲軍事現代化計劃帶來關鍵且及時的支援，幫助菲國達成“最低限度的可靠防御能力”;美軍在菲本土采購民生用品和補給品，也將為菲創造就業和其他經濟機會。②“菲美續談防御協定，可能近完成”，［菲律賓］《世界日報》，2014年4月11日。菲駐美大使扶西·魏舍(Jose Cuisia)亦提到，該協議簽署后，菲將會得到美國更多的軍事援助。2014年美對菲軍援為5000萬美元，這是10年多來最大的一筆。此外，菲還將從美的全球安全基金獲得4000萬美元援助，預期這些援助都將用來強化菲海軍力量。華盛頓還承諾要協助菲購買遠程海洋巡邏飛機，使菲軍方有能力在其南海海上疆域巡邏。③“總統府:菲美協議細節仍保密”，［菲律賓］《世界日報》，2014年4月16日。然而，菲民眾認為該協議是違反憲法的。利用菲律賓的基地來部署美軍的設備，實際上是把菲的基地作為美國的基地來使用。這樣的基地名義上屬于菲，實際上是美軍在使用，且是免費的。此外，該協議只是一個框架，不包括具體內容和細節，它所要求的只是為美增加在菲軍事存在和使用菲基地提供一件“合法”外衣、一種法律依據。④華清:“菲美新軍事協議”，［菲律賓］《世界日報》，2013年8月16日。

三、禮樂灘油氣資源“共同開發”問題

禮樂灘位于南沙群島東北部，據說蘊藏有極其豐富的油氣資源。據菲律賓參議員安加拉(Eduardo Angara)的說法，那里蘊藏有390萬立方英尺天然氣、3500萬桶石油和210億桶可燃冰，估計價值分別為1990萬美元、21億美元和12億美元。⑤Clive Schofield and I Made Andi Arsana，“Beyond the Limits:Outer Continental Shelf Opportunities and Challenges in East and Southeast Asia”，Contemporary Southeast Asia，Vol.31，No.1，2009，p.62.菲能源部副部長扶西·拉育更稱，據報道禮樂灘蘊藏有3.4萬億立方英尺天然氣和4.4億桶石油，其蘊藏量已超過當前由菲律賓殼牌公司經營的馬蘭帕亞(Malampaya)氣田。⑥“一家能源公司明年將在有爭議勒道灘探油”，［菲律賓］《世界日報》，2011年11月25日。菲國家安全委員會副主任委員阿克達馬格(Vicente Agdamag)則說，據美國的初步調查，禮樂灘一帶蘊藏有280億桶石油，而中國大陸方面的估計多達2000億桶。⑦“據菲國安全官員說:菲計劃在禮樂灘啟動探油”，［菲律賓］《世界日報》，2012年2月14日。

菲律賓是一個貧油國家，其海上石油產量多數來自巴拉望西北海域，勘探目標也就在巴拉望西北海域、禮樂灘和南蘇祿海一帶。近年來，菲律賓逐漸深入南沙海域進行石油勘探，截至2006年1月已在禮樂灘附近探明了擁有天然氣3.9萬億立方英尺的馬蘭帕亞天然氣田。2009年，在菲律賓的能源結構中，石油和天然氣所占比重分別為32%和8%，其能源自給率為58.89%。因此，石油和天然氣對菲極其重要。菲油氣資源的開采是以菲國家石油公司(PNOC)為主導，其觸角已伸向禮樂灘。盡管菲在巴拉望西北海域和禮樂灘一帶的勘探尚無新突破，但菲方已將這些地區作為勘探熱點對外進行招標。⑧“美拒與菲在中國海域聯合開采油氣”，［菲律賓］《世界日報》，2012年5月9日。2012年7月31日，菲不顧中國反對，對中菲爭議海域的3處油氣田進行開放性招標。據菲媒體報道，開放招標的3個區塊都位于菲巴拉望西北的中國南沙群島海域，總面積達16萬公頃。然而，這次招標會慘淡收場，僅收到菲國內6家企業中的4個投標申請，其中5家為菲本土企業。雖然菲能源部否認外國企業不投標是由于主權爭議，但美國彭博社當天引述一位香港能源分析師的話稱:“沒有一家跨國公司擔得起惹惱中國，而被中國市場邊緣化的代價”，只有那些“在中國沒有機會的公司”才會參與投標。⑨“菲國競拍南海油氣塊僅接到4個投標申請”，［菲律賓］《世界日報》，2012年8月2日。

中國與菲律賓有關方面也在探討合作開發禮樂灘油氣資源的問題。2012年6月24日，菲媒體報道，菲律賓菲萊克斯(Philex)石油公司正準備與中國海洋石油公司共同開發南海禮樂灘的石油。菲萊克斯石油公司董事長彭澤仁(Manuel Pangilinan)表示，該公司作為石油公司沒有資格、也沒有獲得授權談論主權問題，相信與中方在爭議區可以制定一個合適的開發模式。同年7月5日有報道稱，彭澤仁近期前往北京與中國海洋石油公司磋商聯合開采禮樂灘油氣資源的可能性。該報道稱:“盡管彭澤仁稱中海油僅是可能的合作伙伴，菲萊克斯不排除與其他外國公司合作的可能，但中海油至少有一只腳已邁進了這個工程的大門，深海鉆探方面的技術專家也會對此有所幫助。同時，這將為在南海其他海域進行聯合開發開了一個先例。”①“美國智庫研究員稱:中菲或在禮樂灘合作開采油氣”，［菲律賓］《世界日報》，2012年7月6日。

2013年1月17日，菲萊克斯石油公司董事長彭澤仁表示，希望能與中國海洋石油公司合作開發南海禮樂灘的油氣資源。他曾在2012年5月7日提交給阿基諾總統的一份報告中，介紹了他與中海油董事、總經理楊華等人會談的情況，并列舉了他的11點建議，據稱這11點建議得到中海油方面的“積極看待”。這11點建議中包括菲萊克斯石油公司與中海油之間一個“關于將被《第72號合同》定義為共同利益地區”的框架協議。該《第72號合同》于2012年簽署，菲政府在該合同中授予弗洛姆能源公司(Forum Energy)勘探禮樂灘一塊海域的權力。菲萊克斯石油公司擁有弗洛姆公司64.45%的股權，因此弗洛姆公司擁有《第72號合同》中70%的權益。弗洛姆公司設在倫敦的上市公司是以菲律賓的油氣資源勘探為主要業務。《第72號合同》中規定了7年的勘探期(可延期3年)以及為期25年的生產期(可延期15年)。彭澤仁稱:“框架協議的有效期應從執行之日開始，直到雙方確定共同利益區內的油氣資源是否具有商業開發價值為止。”他寫道:“框架協議將僅僅涉及商業和技術問題，雙方在主權問題上均不得采取立場，雙方同意主權問題是政府間的問題。”②“在禮樂灘資源開發談判中，彭澤仁獻議中海油進入南沙”，［菲律賓］《世界日報》，2014年3月11日。

彭澤仁在提交給菲總統的報告中還提到，中海油董事、總經理楊華明確表示“中國政府已經賦予中海油對這一片地區的勘探權，這片地區包括了《第72號合同》涵蓋的海域。”楊華對他們的會談做了三點總結:第一，主權問題仍是根本問題，而中海油和菲萊克斯石油公司均沒有處理該問題的權力。但是，中海油認為兩家公司之間的經濟和技術合作不存在任何障礙，因菲中兩國政府均同意兩公司在潛在共同利益地區進行聯合勘探，并同意將主權問題作為政府與政府之間的問題加以區分處理。第二，兩家公司均同意研究所有創新性的提議以便繼續推動合作。第三，兩家公司均同意，中海油的及早參與將有助于確定潛在的共同利益地區中蘊藏何種資源(包括讓中海油參與菲萊克斯石油公司和弗洛姆公司的工作方案)。

然而，根據菲律賓資深調查記者組織“VERA Files”2014年3月9日消息稱，中海油早在兩年前就已拒絕彭澤仁關于簽署共同開發禮樂灘油氣合同的建議，不過，中海油對彭澤仁在雙方如何進行共同開發方面提出的“創新性”建議表示歡迎。這是指彭澤仁在2012年5月7日提交給菲總統的報告中所提建議，即2012年5月2日，在與菲萊克斯石油公司舉行的一次會談中，中海油回絕了簽署共同開發禮樂灘油氣合同的建議:“由于涉及領土問題，在SC-72中增加聯合開墾協議的建議不能被接受。”

所謂SC-72即《第72號合同》，而增加“開墾協議”是指一種由“農場”的擁有者和開發伙伴簽署的合同。簽署此類協議可以被解讀為中海油接受菲律賓是禮樂灘的“擁有者”。在菲看來，位于公主港以西85海里的禮樂灘是巴拉望省的一部分，它坐落在菲200海里專屬經濟區內，也是聯合國《海洋法公約》規定的沿海國家領土的一部分，沿海國家有權對其蘊藏的自然資源進行勘探、開采、保護和管理。③“中海油拒絕彭澤仁提議，不與菲在禮樂灘聯合開采”，［菲律賓］《世界日報》，2014年3月10日。這就是說，菲并沒有誠意要搞共同開發，而是意欲借此機會迫使中方承認其對禮樂灘擁有主權。這是中方完全不能接受的。禮樂灘在中國的“南海斷續線”范圍內，中國對之擁有無可爭辯的主權，菲律賓不能以200海里專屬經濟區為由將中國領土竊為己有;在菲的海岸與中國的南沙群島之間存在劃界問題，在未劃界之前采取共同開發是合理的，而菲方乘機要挾顯然是不能接受的，故中海油拒絕接受簽署合同是完成有理由的。

菲萊克斯公司2014年4月7日表示，與中海油共同勘探南海天然氣的磋商已經中止，“來自中國方面的聯絡已經中斷”。有報道稱，開發南海天然氣是菲不可或缺的能源政策，但僅依靠菲民營企業很難籌資，上述天然氣開發磋商的中斷已對菲政府造成打擊。①“抗中國，菲向韓買戰機”，［菲律賓］《世界日報》，2014年4月11日。新加坡國立大學國際法中心主任羅伯特·比克曼(Robert Beckman)評論道:“現在完全可以說，中國是以聯合國《海洋法公約》和國際法為依據，聲稱對南沙群島及其附近海域的油氣資源勘探與開發擁有主權與管轄權。根據這一點，中方反對菲律賓可以被看成以法律行動來維護其權利。”②Robert Beckman，“The China-Philippines Dispute in the South China Sea:Does Beijing have a Legitimate Claim?”RSIS Commentaries，No.036/2012，March 7，2012.

四、未來趨勢

菲律賓把中菲南海爭議提交國際仲裁后，美國國務院在第一時間即發表聲明說:“美國重申支持以和平方式解決海事爭議，且不畏懼包括恫嚇或高壓等任何形式報復的做法。”正因為有美國的支持，菲律賓駐美大使魏舍竟然狂妄地宣稱:“該仲裁案將成為其他小國面對類似情況時的范例，它們可以考慮利用聯合國《海洋法公約》來解決爭端。”他甚至說:“仲裁案本身是菲律賓使聯合國《海洋法公約》得到進一步強化的貢獻，由于菲律賓對中國提出仲裁是史無前例的舉動，故其過程和結果將使國際海事法更加充實。”③“菲駐美大使魏舍稱:南海仲裁創小國維護海權新模式”，［菲律賓］《世界日報》，2014年4月15日。

對此，美國智庫卡托研究所(Cato Institute)國防外交政策研究副主任、《國家利益》雜志特約編輯卡本特(Ted Galen Carpenter)卻不認同。在他看來，美國支持在南海問題上與中國對立的菲律賓等聲索國是下策。“較小的當事國現在傾向于采取更大膽的立場，有時甚至是不負責任的立場，因為它們相信有一個大國站在它們背后。”他以第一次世界大戰的導火線1914年薩拉熱窩事件為例，稱塞爾維亞“若不是自認為背后有沙俄撐腰，當時(對奧匈帝國)就會采取軟得多的態度”。此外，正如俄格(魯吉亞)戰爭表明的那樣，如果格魯吉亞人沒有錯誤地認為美國和北約會保護他們，該國政府就不會對俄羅斯保護下的南奧塞梯分裂政權采取軍事挑釁行動。而美國似乎沒有從格魯吉亞的事件中汲取教訓，因而慫恿菲律賓這個“政治體系脆弱的貧窮小國擺出一副十足的強硬外交架勢”，其在南海領土爭端中“在沒有美國直接支持的情況下，多次不自量力地試圖證明自己。馬尼拉在過去幾年中多次向爭議海域派遣船只，這已經激怒中國。華盛頓對一個弱小盟友的盲目支持，到最后恐怕會把自己拖入一場與不斷強大的中國之間的對峙”。④林智聰:“美國重返亞太失動力”，［菲律賓］《世界日報》，2013年11月12日。

事實確如卡本特所言，菲律賓在提交國際仲裁前后都表現得特別強硬。除了在向國際海洋法法庭呈交其陳情書和訴狀最后期限的前夕導演補給船“強闖”仁愛礁的鬧劇、宣稱當年破舊軍艦擱淺是故意而為以宣示主權外，后又于2014年5月6日，由菲海警人員在南沙群島半月礁附近海域攔截并抓扣一艘中國漁船和船上的11名中國漁民，并決定以“違反菲律賓野生動物保護法”進行提訴。此外，菲律賓還極力拉攏越南和馬來西亞。菲總檢察長哈爾雷薩日前在菲律賓大學的一場座談會上就說道，如果越南和馬來西亞也把它們的主權聲索訴至國際法庭，將有助于增強菲律賓在國際法庭的仲裁力。⑤“敏乃:菲方擁有越南大馬支持”，［菲律賓］《世界日報》，2014年3月7日。同時，菲亦希望與日、美合作來遏制中國。5月16日，菲駐日大使曼紐爾·洛佩斯(Manuel Lopez)接受共同社采訪時表示，期待與美國及在釣魚島問題上與中國有爭議的日本加強合作，以強化對中國的遏制力。⑥“菲駐日大使羅帛斯聲稱，希與日美合作遏制中國”，［菲律賓］《世界日報》，2014年5月18日。由此可見，菲律賓提交國際仲裁后勢必采取更多行動加劇南海問題的國際化、復雜化，從而導致南海局勢的更加緊張。正如泰國正大管理學院中國東盟研究中心主任湯之敏所說，菲律賓這一做法不利于構建和平的國際環境，容易制造緊張局勢，對未來南海爭端的解決以及中菲關系的健康發展將造成非常惡劣的影響。①“國際專家學者批評菲律賓，就南海爭議單方面推仲裁”，［菲律賓］《世界日報》，2014年4月3日。

美菲簽署《強化防務合作協議》后，菲律賓據協議將向美軍開放3-5個軍事基地。據菲政府有關人士透露，雙方磋商后，有三個地區已作為共同使用區域寫入協議。這三個地區分別是:蕊描依絲夏省的墨獅獅堡，該營地為菲最大的軍事基地，駐有陸軍第7步兵師和特別行動指揮部，美菲兩國經常在該地舉行聯合軍事演習，包括“肩并肩”演習;蘇比克地區，曾為美國海軍基地;巴拉望島的烏盧甘灣。烏盧甘灣地區和巴拉望島的海軍設施均瀕臨南海。有分析認為，在這些地區駐扎美軍，其目的就在于加強對南海的監視。②“美菲訂十年增兵協議”，(香港)《大公報(菲律賓版)》，2014年4月28日。這些基地的開放，意味著將有更多的美國軍艦到訪菲律賓;菲美聯合軍演也將繼續進行，規模或超過《菲美共同防御協定》的框架。③“美艦造訪菲律賓將更頻繁”，［菲律賓］《世界日報》，2014年4月1日。

此外，由于奧巴馬2014年4月28日訪菲時承諾“對菲律賓的同盟堅如鐵甲，美國將信守這一承諾，絕不讓盟友孤軍作戰”，菲方以為有了美國的保護，大可對中國發難。例如5月5日在菲律賓武裝部隊總部亞銀那洛軍營拉開序幕的一年一度的菲美“肩并肩”聯合軍演，其本來目的是應對恐怖主義、海盜、走私以及自然災害等方面的合作，現在由于情況發生變化，特別是奧巴馬訪菲后，其目的改為應對“敵對鄰國”的挑戰。菲軍方發言人薩加拉表示，軍演項目包括實彈射擊、海上偵察、登陸訓練等等。菲外長羅薩里奧在開幕式上的講話中表示，此次為期10天的聯合軍演，對應對試圖改變現狀的“敵對鄰國”的挑戰是必要的，它將加強菲律賓的“海上能力”，以應對這些挑戰。④“社論:菲美聯合軍演針對性強”，［菲律賓］《世界日報》，2014年5月6日。這足以說明，美菲《強化防務合作協議》的簽署造成了菲律賓的誤判，以致其伺機在南海挑起事端，對南海局勢造成不利影響。

至于禮樂灘油氣資源“共同開發”無法執行的原因，主要是阿基諾三世認為，禮樂灘位于菲律賓專屬經濟區之內，協議必須符合菲律賓法律。且禮樂灘地區勘探與鉆井許可證的頒發權據說因該問題涉及到外交關系，故于2013年從菲能源部移交給菲外交部。因此，有關中菲在禮樂灘共同開發的問題，在阿基諾任期之內不太可能解決。鑒于馬尼拉的電費不斷飚升，2013年底每度電的“發電費”上漲到破紀錄的3.4比索，加上增值稅等高達4.15比索，菲能源部長貝蒂諾認為其永久性解決辦法是開采更多的石油和天然氣，以緩解對巴拉望外海馬蘭帕亞油氣田的過度依賴。他呼吁彭澤仁領導的集團盡快與中海油達成商業協議，為勘探有爭議的禮樂灘海域鋪平道路。但是，菲外交部、國防部對此并沒有做出明確回應。

2014年5月5日，據菲律賓一名資深軍官對媒體透露，菲軍方已制定了一份四年計劃，以加強其在南海的防御設施，保護其在爭議海域的油氣資源。他所指的蘊藏有豐富資源的地區是:巴拉望東北部地區、巴拉望西南部地區以及南海的禮樂灘。該軍官指出，菲軍方計劃在馬歡島及司令礁分別派駐一艘巡邏艇，以保護禮樂灘及其附近地區的天然氣和石油資源;修復中業島上的機場并建造一座碼頭，停靠空、海軍的戰機和戰艦。該計劃稱:“在今年年底前，我們需要在菲律賓控制的馬歡島、中業島和司令礁取得良好的衛星通訊和雷達監控，建成指揮控制系統和沿海監視站”;“到2016年，西月島將完成類似建設，費信島、北子島和南鑰島的相關建設將于2018年完成”。⑤“菲軍方制定防范中國四年方案”，［菲律賓］《世界日報》，2014年5月7日。為了加快油氣資源的開發，菲能源部于5月9日又宣布啟動第五輪能源合同招標，推出的油氣勘探招標區塊包括禮樂灘。菲能源部官員為了淡化與中國的領土爭議，特建議中國的投資者在禮樂灘第七油氣勘探區塊競標，而能源部副部長奧加強調說:“從菲律賓的立場來說，第七油氣區塊并不是一個有爭議的地區，因為它是在菲律賓的專屬經濟區內。”⑥“菲啟動第五輪能源合同招標”，［菲律賓］《世界日報》，2014年5月10日。由此可以了解，只要菲妄持對禮樂灘擁有主權，中菲之間的“共同開發”是不可能進行的。

有鑒于此，中國必須謹慎而有力地做出應對。第一，菲律賓以中國的“九段線”違反聯合國《海洋法公約》為由，將中菲南海爭議提交國際仲裁，新近又在半月礁海域抓捕中國漁民，并以“非法捕捉海龜”為名進行起訴。這些說明，周邊爭議國正在使用“國際法”挑戰中國，宣示主權，而中國卻很少對周邊國家越境進入管轄海域的漁民提出起訴。這與中國相關的法制建設長期滯后有關，亦與政府運用法律手段維護主權的意識淡薄有關。因此，中國應該盡快制訂《海洋基本法》，以應對在南海面臨的法律挑戰，維護中國的海洋權益。

第二，在爭議海域油氣資源的共同開發方面，單純提出“擱置爭議，共同開發”是不夠的，因周邊國家不與你“擱置爭議”，而是以單方面聲稱的“專屬經濟區”或“大陸架”來聲索其開發權。其實，中國與周邊南海主權聲索國之間的爭議問題主要是島嶼歸屬與海域劃界問題，因此可優先考慮尋找一些比較容易解決的突破點，摸索出一些海域劃界的成功經驗，以便進行推廣。

第三，隨著美國“亞太再平衡”戰略的不斷推進，以及美菲《強化防務合作協議》的簽署，中國在南海的外部環境越發惡劣。面對這種態勢，中國除了強化自身的軍事現代化建設外，也要努力捍衛海洋權益和領土主權，并積極以地緣經濟優勢擊破美國的戰略包圍，團結周邊國家，強化與周邊國家的經濟合作，以減少它們對美國的依賴程度。