工業園區土地使用效能亟待提升

◎ 文/施建剛 劉金燦

工業園區土地使用效能亟待提升

◎ 文/施建剛 劉金燦

隨著我國城市土地使用權市場的建立和完善，在工業園區（簡稱園區）土地資本化過程中，地方政府既面臨首度資本化階段國有土地資產的保值增值問題，也面臨再度資本化階段產業轉型升級的實施困境。筆者在大量實地調研、理論研究、實證研究和案例分析的基礎上，系統深入地研究了我國園區土地的產權制度、首度資本化的運行機理、再度資本化的實現機制以及園區土地經營管理模式改進等土地運營所涉及的基本問題，致力于探尋我國園區土地資本化的運行規律，探求提升土地資本化經營效益的發展路徑，從而為促進我國園區土地資本化經營效益的改善、實現園區的可持續發展指明前進的方向。

園區土地使用的基本概況

1.呈現低成本快速擴張態勢

我國城市工業園區土地資本化過程中，許多地方政府刻意營造招商引資的政策“洼地”，堅持以低地價甚至零地價招商。為了遏制城市工業用地的壓價競爭、實現國有土地資產的保值增值，國土資源部要求城市工業用地必須采用市場化方式出讓，并確定土地使用權出讓時必須執行的最低價格標準，但依然無法改變工業用地出讓價格長期徘徊在低水平的局面。

統計數據表明：2002-2012年，扣除通貨膨脹因素后，全國主要監測城市的實際平均住宅用地價格上漲2.39倍，而工業用地價格僅上漲0.09倍，與此同時，工業用地數量從2002年的5768.9平方公里增長到2012年的8712.4平方公里。城市工業用地的市場化出讓并沒有改變土地低成本快速擴張的態勢，國有土地資產的市場價值依然沒有得到真正的體現。

2.利用效率較低

面對地方政府之間激烈的招商引資競爭，一些企業提供夸大的項目可行性研究報告，進行“圈地運動”，實際卻多年圈而不建、占而不用。此外，生產要素之間的替代性也助長了一些企業多用地、用好地現象，致使許多企業的用地水平遠未能達到國家或地區規定的投資強度、容積率等指標要求。在城市工業用地出讓年期方面，各地也未能根據產業生命周期的不同作出靈活地安排，而是基本上都堅持以法定最高年期進行出讓，當用地企業的生命周期小于50年時，企業衰落后剩余年期的土地使用權仍為這些企業所有，這顯然會降低園區土地的總體產出水平。

統計分析表明：2012年我國大部分城市工業用地單位面積的增加值基本都低于20億元/平方公里，就連經濟較為發達的上海市，其工業用地產出平均也僅為9.63億元/平方公里；而在20世紀80年代，國外一些城市的工業用地產出已接近或超過50億元/平方公里。與發達國家相比，我國城市工業用地的節約集約利用水平和產出效率仍存在較大的差距。

3.再度資本化工作徘徊難進

隨著企業數量的不斷增多，許多工業園區，尤其是設立較早的園區，可供利用的增量土地有限，土地資源瓶頸問題日益突出；與此同時，園區內土地閑置或低效利用現象卻大量存在，由此造成了園區土地資源緊張與浪費并存的“困局”。如果任由這些企業長期低效占用土地，勢必會阻礙園區產業的轉型升級、惡化園區的經營環境，導致園區衰落。在園區土地再度資本化的具體實施過程中，盡管地方政府采取多種措施極力推動該項工作，但整體收效甚微，由此可見，土地再度資本化工作開展難度之大。

園區土地使用中存在的主要問題

1.地方政府與中央政府間的利益目標存在差異

盡管我國建立了兩層督辦性半垂直的土地管理體制，但由于中央政府對地方政府低價出讓工業用地使用權行為的查處率極低，并為其預留了最低價標準調整空間，使得地方政府在與中央政府關于工業用地所有權如何行使的博弈中占據了主動地位，在招商引資競爭背景下，地方政府具有根據自身利益訴求來適度調整工業用地出讓價格的可行性。地方政府作為國有土地所有權的實際支配者，一方面希望通過工業用地的出讓實現土地資產的市場價值，為地方政府帶來更多的收益；另一方面希望通過對土地的產業開發，使其能夠承載更大的生產能力，為地方帶來經濟、社會、環境等土地綜合產出效益。由于土地承載的產業資本給地方政府帶來的稅收、就業等經濟社會效益遠大于土地的出讓收益，地方政府通常會犧牲土地的產權收益來實現土地的產業開發，由此造成了我國城市工業園區土地的低成本快速擴張局面。

2.土地有償使用的產權安排較為單一

我國城市工業用地的有償使用幾乎均堅持單一法定最高年期的出讓方式。根據我國《物權法》規定，經出讓的國有土地使用權是一種定限性用益物權，獨立于所有權而存在，可以對抗包括所有者在內的任何主體，從而使用地企業成為土地再度資本化實施過程中的關鍵主體。這顯然增加了地方政府根據工業園區發展規劃靈活調整產業用地結構的難度。

3.土地再度資本化尚缺乏系統的實現機制

土地剩余年期使用權的價值變動是影響用地企業關于土地再度資本化策略選擇的主要因素之一，而土地出讓價格的上漲率又是用地企業對土地剩余年期使用權價值預期的主要變量。我國尚未對用地企業長期低效占用土地的行為建立相應的逼迫機制，從而使其可以毫無約束地享有土地增值收益，這增加了土地再度資本化的實施難度。同時，由于我國對城市存量工業用地用途轉換、強度提高等變更尚缺乏完備的掌控體系，導致土地再度資本化的實施過程缺少賴以前行的“推力”和“拉力”作用，其必然導致園區土地再度資本化工作的效率低下。

4.園區尚缺失真正的土地資本化運營主體

地方政府囿于自身職能的局限和缺少相應人格化的產權約束，無力承擔園區土地資本化的經營管理任務，尤其是無法有效地開展土地再度資本化工作。而開發企業在園區建立和發展過程中發揮著重要作用，不僅憑借其特殊身份解決了園區成立初期的融資問題，而且還參與了園區土地的資本化經營過程。在土地使用權出讓成為工業用地有償使用的主要方式后，開發企業盡管仍需協助地方政府招商引資、完成土地首度資本化任務，但與其產業經營活動之間的利益關系卻變得較為模糊，在缺少相關利益協調機制的情形下，開發企業主動參與園區產業管理的意愿較弱。

提高園區土地使用能效的建議

1.著力提高園區的產業集聚水平

實證研究表明：產業集聚水平、地區經濟和社會發展水平等因素對園區的土地出讓價格具有顯著的正向作用。因此，調整和優化園區的產業結構，提高園區的產業集聚水平，有助于實現國有土地資產的保值增值，進而為地方政府協調土地出讓收益、土地綜合產出收益和改善土地資本化經營效益明確努力方向。

2.構建有利于土地再度資本化實施的逼迫機制

為了進一步推動土地再度資本化工作，根據土地剩余年期使用權價值的變動規律和土地使用權出讓合同所兼具“混同合同”性質的民事與行政，建議在出讓合同（或補充合同）中增加“土地最低產出效益”等指標，通過要求用地低效企業繳納相應的差額費用，來吸收土地價格的上漲率。這既可降低用地低效企業對土地剩余年期使用權價值的增長預期，又可將土地剩余年期使用權預期最大價值的實現時點提前，從而形成對用地低效企業的逼迫機制。

同時，基于我國城市工業用地發展權的特征，根據用地企業土地再度資本化的實施方案和土地利用調整需求是否符合園區的產業導向、布局規劃、環境保護等相關要求，決定土地發展權的賦權對象，并通過有條件地放開園區土地的二級市場、積極推動園區內優質企業與產能落后企業的合作、設立工業園區產業發展基金等措施，在推動園區土地再度資本化工作的同時，不斷優化園區的產業布局。

3.助推土地剩余年期使用權流轉交易的達成

用地低效企業的土地剩余年期使用權流轉是實施土地再度資本化工作的另一途徑，包括直接流轉和間接流轉。兩種流轉方式的實際交易雙方均為新進企業和用地企業，地方政府則充當了一個補助提供者的角色。由于地方政府可以從產業轉型升級中獲得一定的預期增值收益，當用地企業和新進企業就土地剩余年期使用權的流轉交易無法達成時，地方政府就有必要從其預期增值收益中預先支出一定比例來資助新進企業，這種資助策略既包括直接的費用補償（如稅收的優惠或返還），還包括一定土地發展權的賦權等，用以增加新進企業的預期收益，提高其出價能力，從而使土地使用權流轉交易能夠得以實現。但地方政府所采取的補助方式不同，對流轉交易所起的效果也存在差異。因此，地方政府應避免公開形式的補助方案，并針對不同的流轉交易，注重其補助方案的差異性和隱蔽性，以免相關信息被用地企業獲悉并從中參與該部分補助的分配，導致補助策略有效性的降低。

4.調整園區土地有償使用的產權安排

與國有土地使用權出讓方式相比，國有土地租賃合同在本質上屬于一種債權合同，可以形成“債權增加成本支出”機制，有助于弱化工業用地的資產屬性，還原其最基本生產要素的本來屬性。

國有土地使用權作價入股是國家向企業投資的行為，使政府既享有財產權性質的股息分配等權利，又具有非財產權性質的表決權，并可影響園區的土地資本化經營過程；而企業以作價入股方式取得的土地使用權權能與經出讓的土地使用權應無區別，因此也可以充分發揮土地資產的融資功能。此外，還可以結合產業發展狀況和企業生命周期等，制定差別化的彈性出讓年期制，從而弱化企業土地物權增值獲利的動機，減輕土地再度資本化的壓力。與單一法定最高年期出讓方式相比，通過上述土地有償使用方式的調整，均可不同程度地改善土地資本化的經營效益。

5.建立對開發企業參與園區管理的激勵機制

由于我國城市工業園區特殊的發展歷程，園區土地一般分成由開發企業直接經營的土地和由地方政府直接經營的土地，由于開發企業與后者缺少直接的利益紐帶，若要使開發企業積極參與該部分土地的經營管理（形成BTO模式），就需要地方政府建立相應的激勵機制。然而，在開發企業持有的產業中，一部分是通過市場行為獲得的經營性業務，而另一部分則具有明顯的政府特許經營性質。因此，為了協調雙方的利益關系，其一，地方政府需要明晰對開發企業的特許經營內容，并在法律允許的框架內，盡可能擴大特許經營的范圍，為開發企業在園區內的盈利創造條件；其二，在園區創設初期或開發企業的收益水平較低時，從其獲得的稅收收益中支出一定的比例來扶持開發企業，實現對園區土地資本化經營管理的反哺，但當開發企業的盈利水平較高時，可以通過向其收取一定的特許經營費，使地方政府的特許權能夠在經濟上得到一定的體現；其三，地方政府仍需從政策和資金等多個方面來降低土地再度資本化的實施成本，提高開發企業推動土地再度資本化的積極性，從而為園區產業的優化升級創造條件。

6.創建園區土地“三資一體”新型管理模式

為了實現園區土地資本化經營主體的社會化，克服BTO模式僅有外部激勵的局限性，使運營主體具有更強的內在動力去主動地對園區內成片土地進行統籌安排和經營創新，需要進一步建立“建設-移交-持有-經營”模式（BTOO模式），從而真正實現園區土地資源、資產、資本“三資一體”化管理。

地方政府既可以將園區開發完成的土地或部分土地的使用權按照市場出讓價格水平作價出資投入經營企業，成為運營企業的股東；也可以將工業用地以一定年限出租給運營企業；還可以通過引入黃金股制度，使地方政府在進行園區經營模式創新的同時，保持其在重大問題上對園區土地資本化經營管理的控制權，使黃金股制度為地方政府欲實現的公共利益目標服務。在該模式的運行過程中，地方政府應盡可能地為運營企業創造條件，增強其實施這類項目的內在動力，同時也需要利用黃金股制度或行政執法制度等，來制約運營企業過分追求自身利益而損害公共利益或園區健康發展的行為。

*本文系上海市科學技術委員會2011年度“科技創新行動計劃”課題（編號：11231200700）的研究成果

（作者單位：同濟大學經濟與管理學院）

編輯：田佳奇