從金融交易的角度看農地流轉新政

文 齊 岳（財經評論人）

近期，涉及土地的新政策由中辦和國辦聯手推出，再次體現出權威性。這份《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農村適度規模經營的意見》（以下簡稱“意見”）終于實現了金融市場關于土地改革的預期，引發一片歡呼。

這份文件并非“破天荒”而來，而是有著深厚的歷史沿革，背后是土地實際使用權的不斷盤活。從鄧小平肯定小崗村十八人契約起，我國開始實行家庭承包責任制。這一改革，大幅釋放了農村生產的積極性，極大提升了糧產量，最終在短短二三十年時間內使得我國可以用全球7%的耕地養活22%的人口。制度力量之大，莫過于此。

特定制度所能激發的生產能力往往是有限的，到達一定程度就需要調整。家庭承包責任制也不例外。當更富生機的城鎮工業化進程蓬勃進行了三十年之后，城鄉之間關系發生根本變化，其結果是農村的人地比例發生變化，客觀上要求土地進行一定程度的兼并，實現合理規模，從而提高農業生產效率，同時釋放出勞動力和建設用地。自2003年3月1日起，《農村土地承包法》正式實施，允許農民在家庭聯產承包制的基礎上再把自家承包的土地以出租、入股、轉讓等形式再流轉出去，但保留其承包權。土地經營權由此進一步靈活化。

然而，任何市場的成熟都離不開規則的不斷修正。我國的農地流轉市場制度建設也服從這一規律。前期土地流轉過程當中出現過一系列問題，比如產權不清導致糾紛，集體征地導致局部地區社會動蕩等。這些問題不解決，流動性就好不起來。此外，土地流轉市場本身需要解決或規避的問題，比如土地撂荒、用途改變、兼并規模等問題，也需要追加一些費用上的限制。這兩方面結合起來，就構成了意見有別于以往政策的突破之處。

從金融交易的視角，還能看清農民在這場改革中的位置以及后續改革的方向。農民持有土地，天然是流轉市場上的多頭，自然希望手中的資產價值不斷上升。此次改革除了從產權層面繼續進行制度建設來增加土地資產流動性，還從流轉形式層面來保障多頭能夠長期獲益。一次性的土地交易就像“買斷工齡”，當場現金不少，但之后就是坐吃山空了。這種方式不可取，但有利于資本。因此改革必須保護農民不被資本欺負。“長租期+固定租金”的流轉形式，顯然不如“保底分紅”、“浮動租金”等形式對農民來得有利。所以與土地掛鉤的金融產品也需要機構來開發，甚至需要成立專門的機構來加強對農民的保障。土地銀行模式值得借鑒。

既然是金融交易，就必須有風險管理。農民在土地流轉當中不僅是天然多頭，還基本上都是滿倉而入，因此承擔的風險極大。由此可以理解為什么在社保不完善的情況下農村人寧愿拋荒也不愿意流轉土地，只轉給熟人親戚而難轉給外人公司。農地經營權構成農戶固定資產的主體，一旦失去可能老無所依。農民歷來缺乏主動或被動管理這一交易風險的能力，需要輔助。政府在初期應當在制度層面不斷加強保障，但后續一定應該由更為微觀的行業組織、農民組織和金融組織來承擔，發展出專營農地流轉的中介撮合機構、法律保障機構、擔保索償機構以及資金融通機構。這些層次建立起來之后，這場盛大的金融交易才能堪稱華麗，而居于其間的農民，也能獲得最大的收益與保障。