中西部欠發達地區就近城鎮化研究

王景全

摘要：引導中西部地區農業轉移人口就近城鎮化，是中央促進區域協調、城鄉協調、經濟與社會協調、大中小城市和小城鎮協調發展的重大戰略舉措。應準確把握中西部欠發達地區經濟社會發展的階段性特征，科學確定就近城鎮化的方向、節點和推進節奏，實施重點突破戰略，集中優勢資源用于重要的空間節點，把縣城打造成為縣域城鎮化的核心載體;選擇一批區位條件和發展基礎較好的縣城，將其發展成為新興中等城市;把強化產業支撐作為就近城鎮化的重中之重，把各類產業園區打造成為縣域農村人口就近轉移就業的主要載體和平臺。

關鍵詞：中西部地區;就近城鎮化;對策建議

中圖分類號：F291文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）11-0063-04

引導約1億人在中西部地區就近城鎮化，是中央促進區域協調、城鄉協調、經濟與社會協調發展的重大戰略舉措。①就近城鎮化，產業支撐是關鍵。近年來，中部大省河南堅持把發展產業集聚區作為推進就近城鎮化的突破口，全力打造縣域經濟的主引擎、招商引資的主平臺、農民轉移就業的主陣地。以產業集聚區為城鎮化的核心載體，完善城市功能，優化發展環境，積極承接東部產業轉移，為農村勞動力就近轉移就業創造條件，走出了一條傳統農區“以區（產業集聚區）聚產、聚產興城”的“聚變”之路。

一、中西部地區就近城鎮化的內涵及重大意義

1.中西部地區就近城鎮化的內涵

新型城鎮化是以人為核心的城鎮化。李克強總理在《2014年政府工作報告》中明確了以人為核心的城鎮化的三大重點，即1億農民工的市民化、1億人口的城中村和棚戶區改造、中西部地區1億人口的就近城鎮化。

中央提出中西部地區就近城鎮化的初衷是：其一，以城鎮化促進中西部地區加快發展，涵養中西部地區的發展資源，縮小中西部地區與東部地區的發展差距，實現區域協調發展;其二，涵養中小城市、小城鎮的發展資源，緩解大城市資源環境壓力，促進大中小城市和小城鎮協調發展，進而帶動城鄉一體化發展。由此可見，中西部地區就近城鎮化包括兩層內涵：一是相對于異地遷徙到東部沿海地區而言，中西部地區就近城鎮化是指農業轉移人口在中西部地區范圍內實現城鎮化;二是相對于到距離較遠的大城市而言，就近城鎮化是指農業轉移人口在其所屬的中小城市管轄范圍內（縣域）實現城鎮化。

2.中西部地區就近城鎮化的重大意義

中西部地區就近城鎮化有利于促進“五個協調”，即區域協調、城鄉協調、經濟與社會協調、發展與環境協調、大中小城市和小城鎮協調，對于經濟社會發展具有重要的戰略意義。

一是有利于促進區域協調。中西部地區就近城

鎮化，將改變延續多年的中西部地區農民工到東部地區異地就業的單一城鎮化模式，有利于涵養中西部地區的發展資源，促使中西部地區充分利用自身的人口紅利，增強自我發展的內生動力和可持續發展能力，逐步縮小與東部地區的差距，緩解與矯正區域發展的過度失衡。二是有利于促進城鄉協調。中西部地區就近城鎮化的重要空間節點是縣城。在縣域范圍內實現就近城鎮化，培育縣域經濟增長極和農民就近就業、就近轉移的載體平臺，有利于增強縣域城市對鄉村的直接帶動力，形成以城帶鄉、以工促農、城鄉工農協調發展的新格局。三是有利于促進經濟與社會的協調。推進中西部地區就近城鎮化，可以在很大程度上避免農村留守人員問題、夫妻分居問題、農村的空心化問題、半城鎮化問題等諸多異地城鎮化帶來的社會問題。四是有利于實現發展與環境協調。人口膨脹、交通擁堵、空氣污染等“大城市病”愈演愈烈，嚴重威脅群眾的身體健康和城市的可持續發展。推進就近城鎮化，有望為大城市實現有機疏解、促進城市發展與生態環境的協調提供現實途徑。五是有利于大中小城市協調。推進中西部地區就近城鎮化，有利于優化城鎮體系，減少大城市的資源環境壓力，涵養中小城市的發展資源，從而促進大中小城市和小城鎮協調發展。

二、民權縣推進就近城鎮化的主要做法及成效

位于河南省東部、黃河故道南岸的民權縣，歷史上曾因工業落后、財政困難，兩次被定為國家級貧困縣。作為傳統農業縣，民權在推進新型城鎮化過程中面臨著諸多困難和制約因素。其中，工業發展水平低是最大障礙。為此，民權縣堅持把發展產業集聚區作為推進就近城鎮化的突破口，以產業的集聚發展加快新型工業化進程，為農村勞動力就近轉移就業提供載體平臺，走出了一條傳統農區產城融合發展的就近城鎮化之路。

1.堅持工業強縣，強化就近城鎮化的產業支撐

工業化是加快縣域經濟發展的主導力量，是欠發達地區推進就近城鎮化的根本基礎。民權縣把加快新型工業化進程作為推進就近城鎮化的重要抓手，全力辦好產業集聚區。目前民權縣產業集聚區已經形成了以制冷為主的機械制造區、以葡萄酒為主的食品加工區等若干主導產業區。其中制冷裝備制造業為民權縣產業集聚區主導產業。近年來，民權縣制冷異軍突起，成長為中國制冷行業龍頭。擁有制冷整機裝備企業30余家、配件生產企業40余家，年產冰箱138.2萬臺、冷柜253.2萬臺、冷藏保溫車5669輛。冷藏保溫車國內市場占有率高達40%，連續五年位居同行業之首。民權縣申報的《中國冷谷發展規劃》已通過國家發改委、工信部、住建部等部委專家評審;“國家火炬民權制冷設備特色產業基地”獲科技部批復;國家質檢總局在民權縣設立了“國家制冷機電產品質量監督檢驗中心”;中科院在民權縣設立了制冷專業院士工作站;中國制冷空調工業協會以民權制冷業為基礎制定制冷行業國家標準，以“民權產業工人培訓基地”為依托，為全國培養制冷人才。

產業集聚區的“聚變效應”帶動了民權工業跨越式發展，為新型城鎮化提供了強大支撐。2013年，民權縣工業利潤和財政收入增幅均高居商丘市幾個縣（市）第一位。與2005年相比，民權縣財政收入增長了近10倍，為建設城市基礎設施、完善綜合服務功能、提升綜合承載能力、推動縣域農業轉移人口就近城鎮化奠定了堅實基礎。

2.全面提升規劃建設管理水平，增強城市綜合承載能力

一是立足長遠，高起點規劃。民權縣充分發揮規劃的引領作用，編制了《民權縣城市總體規劃（2013—2030年）》和《民權縣特色商業街區規劃》等多個專項規劃，確定了“一城四區”城鎮化戰略布局。二是加快城市基礎設施建設。2013年，民權縣完成了城區主要道路和橋梁的拓寬改造任務，實施了老城區改造和拆遷安置，對城區道路和街景進行了高標準的綠化亮化，完成了污水處理廠擴建工程。三是完善提升城市綜合服務功能。建成投用了產業工人培訓基地、制冷家電孵化器、產業工人集中居住區和生活垃圾生物化處理中心，增強了承載能力。四是重視城市文化建設。建設了莊子文化館、人民藝術中心、夢蝶會展中心等一批高品位的公共文化服務設施，以及體現民權紅酒文化底蘊、具有歐洲韻味的葡萄酒風情街、老年活動中心、婦女兒童活動中心等，提升了城市的空間品質、文化內涵和宜居水平。實施了“一村一水一林一寺一哲人”②文化產業系統工程建設。近幾年來，民權縣先后榮獲了中國莊子文化之鄉、全國文化（美術）產業示范縣等榮譽，入圍“中國最具投資潛力特色示范縣200強”。

3.堅持以產興城、以城促產，促進產城融合、一體發展

一是在規劃環節堅持產城融合。在規劃編制中，堅持城市發展、土地利用、集聚區發展“三規合一”。做到準確定位，明確主導產業，打造產業鏈;重視優化選址，把產業集聚區布局和發揮城市現有基礎設施功能結合起來，在節約投資的同時，迅速形成縣城和產業集聚區的相互支撐;統籌考慮生產和生活設施，建立健全公共服務管理體系。二是在基礎設施建設中貫徹產城融合。在交通方面，實現新區、老區和產業集聚區的無縫對接，使老城區、新城區、產業集聚區成為互聯互通的有機整體。在行政及公共服務設施方面，同步建設了產業集聚區行政服務中心、生活服務中心等一批服務設施，完善了綜合服務功能。三是為規劃落實提供強有力的組織保障。成立了以主要領導牽頭，發改委、財政局、住建局、國土資源局、環保局等職能部門參加的組織機構，實行聯席會議制度，確保建設中“產、城”統籌發展，使產城協同的規劃落在實處。

4.全方位優化經濟發展環境

民權縣堅持把優化經濟發展環境作為生命線，著力打造低成本、高效率、無干擾的營商環境。實施“五個一”和“兩不接觸”制度，為企業提供全方位保姆式服務，榮獲全國中小企業發展環境百佳縣。“五個一”是指，在項目引進、建設、生產運營等環節實行“一個項目、一名縣領導、一套人馬、一包到底、一站式服務”。“兩不接觸”是指對重大項目實行聯審聯批制度，外來企業不與職能部門接觸、不與當地群眾接觸。高效廉潔的優質服務，解除了企業的后顧之憂，提高了招商引資的成功率和項目落地效率。城市的發展，環境的改善，提高了民權的承載力和吸引力，留住了本地的發展資源，吸引了外來的發展要素。長期在外務工的原冰熊集團管理團隊、工程技術人員和熟練工人回流歸巢，奠定了民權產業振興的人才基礎，國內一流企業紛紛投資民權，形成了鏈條完整的強大產業集群。

三、推進中西部地區就近城鎮化健康

可持續發展的思考與建議1.進一步做強做優產業園區，夯實就近城鎮化的產業支撐

工業化是城鎮化的基礎和動力。民權的經驗表明，欠發達農區在推進就近城鎮化過程中，必須堅定不移地堅持以工業為主導的發展戰略，拉長工業“短板”，夯實城鎮化的產業和就業基礎。為此，必須繼續把產業園區作為帶動全局的戰略舉措，推動“項目集中布局、產業集群發展、資源集約利用、功能集合構建”，把產業園區打造成為縣域農村人口就近就業、就近市民化的載體平臺。加快推動各類工業園區和商業區建設，實施產業規模倍增計劃，以產業集聚促進人口集中。大力開展招商引資，積極承接產業轉移。發揮后發優勢，營造政策“洼地”，以最優的環境和最好的服務吸引投資者。根據資源稟賦、區位交通優勢和發展基礎，科學確定主導產業，著力培育產業集群。利用傳統農區的資源優勢，大力發展食品加工業，帶動農業產業化發展。

在發展工業的同時，重視發展就業容量大、資源消耗低、環境影響小、對提升城市功能品位具有重要作用的第三產業。要因地制宜，揚長避短，突出特色，根據資源稟賦和區位特點確定發展重點。一是具有區位交通優勢的地方要大力發展商貿物流會展業。二是依托豐富的歷史文化資源，大力發展文化旅游。依托各具特色的生態資源，大力發展生態旅游。三是發揮傳統農區資源優勢，積極發展休閑農業，在提高農業附加值、增加農民收入的同時，擴展城市休閑空間。

2.突出重點、集中資源，把縣城打造成為就近城鎮化的核心載體

從實際出發，遵循區域經濟發展客觀規律，準確把握縣域經濟的階段性特征，科學確定就近城鎮化的方向、節點和推進節奏。現階段，欠發達地區縣域城鎮化的重點應是優先發展縣城。原因如下：一是欠發達地區經濟基礎薄弱，用于城鎮化的財力有限，城鎮化不可能在縣城、鄉鎮和中心村全面鋪開齊頭并進。必須實行重點突破戰略，集中優勢資源用于重要的空間節點。二是就縣域范圍而言，中西部欠發達地區發展基礎最好、承接產業轉移條件最好、投入產出比最優的空間節點是縣城。與縣城相比，鄉鎮或中心村經濟條件和基礎設施差距很大，除少數毗鄰縣城和產業園區的鄉鎮和中心村之外，縣域內的多數鄉鎮或中心村不具備承接產業轉移、建設城市的基礎。三是與沿海發達地區相比，中西部欠發達地區的縣域經濟目前還處于培育增長極的極化階段。在此階段，集聚效應發揮主要作用，各類生產要素聚集節點不可能均勻分布于鄉鎮和中心村。此外，與大城市的高房價、高生活成本相比，農民進入縣城的門檻明顯較低，同時由于地域和習俗相近，人脈關系熟絡，縣城是農村人口轉移的首選之地。

基于以上因素，現階段中西部欠發達地區推進就近城鎮化應把縣城作為優先發展的重要空間節點。集中資源，把縣城打造成為縣域經濟增長極，構建縣域就近城鎮化的主平臺、主載體，避免資源投入上的“撒胡椒面”。要以前瞻性戰略眼光，制定城市中長期發展戰略，擴大城市規模，提高建設標準，完善提升城市綜合服務功能，增強縣城接納產業和人口的綜合承載力。

3.以縣城和各類產業園區為基礎，建設一批中等城市

我國城市發育水平總體偏低，城市數量總體偏少，已經成為嚴重制約經濟社會發展的瓶頸。據國家發改委統計，自1997年以來，我國城鎮化率提高了20個百分點，但城市數量卻不增反降，由666個下降到657個。這與城鎮化的一般規律相悖，也和國外城鎮化快速發展階段城市數量同步增長的共性特征形成強烈反差。這一問題在中西部地區尤為突出。《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》強調，城市發育水平不足，是制約中西部地區經濟社會發展的突出矛盾。必須充分挖掘中西部地區城鎮化潛力，加快城鎮化進程。為此，中西部地區要抓住機遇，積極創造條件，以縣城和產業園區為基礎，增大縣城體量，建設一批人口規模在25萬人以上的新興中等城市，使其成為中西部地區推進就近城鎮化的重要節點。同時，中西部地區的許多縣城也具有建設中等城市的客觀必要性和現實可行性。以河南省民權縣所在區域為例，從空間布局看，西至開封、東至商丘、北至菏澤、南至周口的廣闊平原地帶，人口密度大，縣城規模偏小，承載力低下。這種城市布局上的不合理，長期制約著區域經濟發展和城鎮化進程。選擇一批區位條件、發展基礎較好的縣城，將其培育壯大成為新興中等城市，應當成為中西部地區就近城鎮化的重要選項。

4.加強人文城市建設，提升文化品位，鑄造城市特色

文化內涵決定著城市的品位和吸引力。在經濟文化化和文化經濟化的大背景下，文化既是軟實力，也是硬實力。一要重視歷史文化傳承。做好歷史文化資源的載體建設和景觀化、產品化開發。把以傳統文化為核心的人文景觀打造成為城市的文化地標。二要積極發展教育事業。著力發展優質中學，集中優勢資源，辦好若干所高中和初中，滿足縣域人口對優質教育的需求，以優質教育吸引農民進城。三要把人文城市建設與特色商業街區建設結合起來，在特色商業街區建設中融入文化元素，充實文化內涵，提高文化品位。

5.推進綠色城市建設，全面提升人居環境

打造優良的人居環境是吸納聚集各類要素、推進就近城鎮化的重要基礎。一是以城市公園建設為抓手，打造高品質的城市公共空間。公園具有美化城市景觀、降低熱島效應、改善空氣質量、為居民提供娛樂休閑空間等多種功能。高品質的公園是城市文明和繁榮的標志，對提升城市品位具有立竿見影的效果。要規劃建設一批集生態功能、文化功能、景觀功能和休閑娛樂功能于一體的城市公園，打造生態宜居城市。二是加強環境保護與污染治理。加強水污染防治，切實改善水環境質量。加強城市飲用水源地的保護，確保居民飲用水安全。嚴格環境執法，打擊各種違法排污行為。治理城市建筑揚塵。加強對固體廢物的監督管理，使固體廢物最大限度實現資源化、減量化、無害化，打造“天藍、地綠、水凈、景美”的美麗城市。

注釋

①李克強：《2014年政府工作報告》。②“一村”是指中國畫虎第一村王公莊;“一水”是指龍澤湖和秋水湖兩個超萬畝天然湖泊;“一林”是指全國四大人工防護林帶之一，蓄林面積近80平方公里，內有180多種陸生動物、100多種植物的申甘林帶;“一寺”是指中州四大名寺之一的白云禪寺;“一哲人”是指古代文哲大師莊子。

參考文獻

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[3]劉先琴，嚴燕.文化引擎驅動民權經濟[N].光明日報，2011-01-08.

[4]張占耕.中國城鎮化化的動力、本質和對策[J].區域經濟評論，2014，（1）.

責任編輯：曉立澍文中州學刊2014年第11期農村土地“三權分置”：權利內容與風險防范2014年11月中?州?學?刊Nov.，2014

第11期（總第215期）Academic?Journal?of?ZhongzhouNo.11