美國州級政府門戶網站外包模式研究及啟示

張 昆

（華中師范大學政治學研究院，湖北 武漢 430079）

一、概述

政府網站已成為政府向社會提供信息服務、政府信息資源向社會流動的主渠道。政府網站從建設到發展，都需要強大的技術支撐，本文旨在探討美國州級政府門戶網站外包模式，為我國省級政府網站外包提供參考。

（一）政府網站外包模式簡介。

根據何有世等人[1](p129-133)的研究，當前我國各地政府部門主要采用四種模式開展電子政務服務外包，各有利弊，分別是：

1.BOT 模式 (Build－Own－Transfer，即建設－運營－轉讓)。政府部門和承包商以協議為基礎，由政府部門向承包商頒布特許權，允許其籌集資金建設某電子政務系統，在特許權規定期限內管理和經營該系統及其相應的產品與服務，并在特許權期滿后，無償將系統移交給政府部門接管。

2.BOO 模式 (Build－Own－Operate，即建設－擁有－運營）。承包商投資并承擔電子政務系統的設計、建設、運行、維護和培訓等工作，硬件設備及軟件系統的產權歸屬承包商，政府部門負責宏觀協調、創建環境和提出需求，政府部門每年需要向承包商支付系統使用費獲取硬件設備和軟件系統的使用權。

3.BT 模式(Build－Transfer，即建設－轉讓)。政府部門通過特許協議授權承包商負責某電子政務系統的建設，按合同規定的期限按時移交系統，政府部門按期支付該系統的建設費用。

4.ASP 模式(Application Service Provider，即應用服務提供商)。在ASP外包模式中，應用服務提供商擁有基礎結構設施并負責所有系統和網絡的配置、管理、調整，甚至應用管理，政府部門按照需求向應用服務提供商定制所需的電子政務服務，并向其支付相應的費用。

外文文獻顯示對美國政府網站外包問題的研究較早且實證性強。根據陳育哲等人的研究，[2](p343-355)ASP模式“能幫助地方政府克服IT技術人員和資金的短缺”。因此ASP模式優勢明顯，目前已經成為電子政務外包領域的主流模式。

（二）本文研究的基本思路。

根據調研，美國地方政府網站外包的ASP模式主要有三種細分合同模式：零散項目合同、長期定金合同、長期零金合同。為了研究這三種模式的差異，采用的技術路線為：用網站調研方式獲取美國州級政府網站外包模式的信息；對各政府網站外包模式進行分類；以日頁面訪問量等網站流量數據作為網站績效指標；用網站調研和依申請公開等方式，獲取體現政府網站運營成本的數據；用統計方法比較不同外包模式的優勢和不足，最后得出結論。采用這種研究路線的理由如下：

1.網站外包模式信息，通常在網站簡介中有說明；若無，通過電子郵件和網站在線表格向網站管理機構征詢，可以得到確切信息。

2.外包具有普遍性，分類的依據主要是外包合同類型、合同金額和合同內容。

3.政府網站績效構成復雜，無法直接統計，基于研究基礎，用網站流量系列數據作為效益指標較為合理，且具有可操作性。[3](p130-135)

二、美國州級政府網站外包模式分類、統計及說明

（一）外包模式分類。

根據合同類型、合同金額兩個維度，政府網站的外包模式可劃分為以下幾種情況：

1.零散項目合同：政府網站自備技術人員，在有特別需要時與應用服務提供商簽訂基于具體項目的合同。

2.長期定金合同：政府與企業簽訂長期技術支持合同（通常是五年），技術完全“外包”。

3.長期零金合同：政府和企業結成伙伴關系，政府雇員負責內容的編輯和更新；企業負責技術支持與項目開發，基本無需政府專項資金投入。

（二）調研結果統計。

2012年1月25日起，截至2013年8月17日，通過網絡調查（在線表格、電子郵件），得出情況如表1所示：

特別需要說明的是：在調研期間，美國有五個州（Maryland、Mississippi、Oregon、Pennsylvania、Wisconsin）的外包模式發生變化：從模式1變為模式3，顯示出外包模式3的趨勢性。

與美國各州政府簽訂“長期定金合同”和“長期零金合同”的服務提供商主要是一家上市公司（NIC，Inc.），在該公司的網站上，有如下說明：“我們幫助政府向公眾全天候（每天24小時，每周7天）傳遞有價值的信息和服務。29個州的公民和企業在與政府打交道時享受著NIC帶來的便利。在2012年，NIC代表其政府合作伙伴，完成了2億次網上交易，安全地處理了超過225億美元的資金。”[4]

（三）外包模式說明。

1.零散項目合同模式較為常見，無需說明。

2.長期定金合同：Fixed Fee,Transaction Based,and Time&Materials（固定費用、時間、材料和基于交易的自籌資金的模式）。政府與企業簽訂長期技術支持合同（通常是五年），技術完全“外包”。這些協定包括了一個固定費用的底線，內容涵蓋核心的專職員工來提供一系列的服務，包括應用開發、項目管理、網頁設計、客戶幫助平臺的支持，網絡接入和硬件基礎設施。底線協議以外或超過核心員工編制水平的附加要求會以時薪或項目費用計費。

3.長期零金合同：Transaction-Based Self Funding（基于交易的自籌資金電子政務模式）。NIC設計了基于交易的自籌資金電子政務方法來幫助各州建立無需使用稅收的解決方案。在基于交易的自籌資金方法下，政府在已有法定收費項目之上收取適度的交易費用，從而提供針對于大規模業務使用者的網絡增值業務。NIC目前以基于交易的資金自籌模式幫助24個州提供了電子政務解決方案。這些交易費用為一個州的電子政務項目的資金支持提供了基礎。網絡服務的法定收費將持續根據約定的頻率存入州賬戶。其中高比例的交易費用被收集用于再投資到基礎設施和本地NIC人員配備，以建設、管理和加強州電子政務網站——包括迅速引進對于公眾免費的可用信息和服務。

表1 美國州級政府網站技術外包模式情況

（四）外包模式的規模效應分析。

1.零散項目合同：政府減少技術人員配備；在應用服務提供商內部可以獲得規模效應。

2.長期定金合同：政府減少資金投入，無需配備技術人員；在應用服務提供商內部可獲得規模效應。

3.長期零金合同：政府大幅減少資金投入（甚至可以為零），無需配備技術人員，降低尋找合適的應用服務提供商的風險；應用服務提供商各分支之間實現資源最優配置，各政府網站間，可共享信息技術軟硬件革新的成果，獲得更大范圍內的規模效應。

從市場化程度看：零散項目合同、長期定金合同、長期零金合同，三種模式依次遞增。

三、各模式下政府網站數據分析

（一）政府網站效益數據說明。

目前，全球最專業的流量統計公司是Alexa，其數據來源于由數以百萬的Alexa工具欄用戶和其他流量數據源組成的巨大樣本，其頁面訪問量（PageView,PV）和網站排名為全球業界所認可。在Alexa統計數據中，研究選取了網站排名、國內排名、反向鏈接數、用戶量（網站用戶占全球互聯網用戶的百分比）、頁面訪問量（網站頁面訪問量占全球頁面訪問量的百分比）、人均頁面訪問量、蹦失率（只訪問一個頁面的人次的百分比）、停留時間作為表征網站效益的指標。通過登錄Alexa官方網站，[5]將政府網站網址輸入檢索框，即可獲得上述統計數據，數據采集時間為2012年9月5日。

1.數據選擇和處理：為盡量減少數據短期波動的影響，所有數據均采用三個月的平均值；由于用戶量和頁面訪問量數值太小，為便于統計，“用戶量”指標以0.000001%為1，放大106倍進行計算，“頁面訪問量”放大107倍進行計算。

2.數據指征說明：在這些數據中，頁面訪問量、網站排名、國內排名、用戶量、反向鏈接數都是體現網站流量的指標，人均頁面訪問量、蹦失率、停留時間則反映的是網站的“粘性”。本文預設：網站流量較大，用戶粘性較高，則網站效益較好。

3.派生數據：考慮到各州政府網站的訪問者主要是本州的居民，而網站的流量的數據與網民人數密切相關，因此將用戶量和頁面訪問量兩個數據分別除以該州的網民人數，得到“單位用戶”和“單位流量”兩個更精確的派生數據。

（二）政府網站成本數據說明。

網站運營成本構成復雜，本研究特選擇全職工作人員數量和運營資金作為可量化的成本要素。因為此兩項數據采集難度較大，周期較長，故主要來源于前期調研結果，[3]再結合本期調研內容對部分數據進行了更新。更新數據的方法是：將采用“長期零金合同”模式運作的政府網站的人數和資金更新為0，理由是他們無需政府撥款也沒有政府雇員，運作資金來源于自有資金。

（三）外包模式差異分析。

因為美國的政府網站出現了三類模式，故采用以外包模式為“變量”的“方差分析”。結果見表2，各效益指標未見明顯差異，但兩個成本指標差異顯著（顯著性水平值Sig.小于0.05說明差異顯著）；進一步分析組間差異，如表3所示（只保留有顯著差異部分），模式1比模式3耗費更多的人員和資金；模式2比模式1耗費更多資金，這可能是因為部分采用模式1的政府網站，其運營資金中未統計人員工資。顯然，在美國，外包模式3在成本節約方面具有明顯的優越性。

表2 美國各模式數據的差異分析

四、結論、局限與啟示

（一）結論。

1.美國州級政府網站采用了三類不同技術外包模式：零散項目合同（模式1）、長期定金合同（模式2）、長期零金合同（模式 3）。

2.政府網站的技術外包模式的差異，對政府網站的運營成本，存在一定的影響，模式1比模式3耗費更多的人員和資金；模式2比模式1耗費更多資金。

3.在不同技術外包模式下，市場化程度高的政府網站，可能獲得更大的規模效應。

4.在不同技術外包模式下，政府網站的效益指標無顯著差異，但市場化程度高的模式的運營成本明顯低于傳統模式。因此，在美國，政府網站采用模式3是合理的，且體現出現實的趨勢性。

（二）本研究存在的局限。

1.網站成本數據的精確度不夠。本文用人員和運營資金兩個指標來表征網站運行成本，其中運營資金的統計不夠精確。因為公務員工資不在依申請公開的范圍，故在模式1下統計的運營費用不包括人員薪酬，而模式2下的數據則包含了人員薪酬。這樣可能影響運作模式的差異在網站成本指標上的顯著性表達，即可能減弱了模式2相對于模式1的成本經濟性。此外，模式2的工作人員屬于ASP而州級政府本身，其相對于模式1應該更節約人力成本。

2.網站效益數據的可信度有改進空間。雖然Alexa的權威性為業界公認，也是此類統計數據最可靠的提供者，但訪問量較低的網站的流量數據有被低估的可能；且在本文研究過程中也確實發現Alexa的流量數據小于某些網站自身提供的數據。但是，如果使用網站自身的流量數據則缺乏公信度，無法實現對比研究。

（三）對我國地方政府網站外包的啟示。

1.我國政府網站外包模式有改進空間。

經調研，可知我國省級政府網站主要采用了技術外包和整體外包兩類外包模式。其中技術外包指政府網站管理部門將技術工作外包，保留內容和管理模塊。整體外包指政府網站完全（內容、技術、運營）外包給相關的企事業單位，政府每年支付費用。如四川省政府門戶網站由“中國電信四川公司”提供服務支持，湖北省政府門戶網站由“湖北日報傳媒集團”承辦。因為分類方式有所不同，我國的技術外包模式大致相當于美國的零散項目合同（模式1）；我國的整體外包模式大致相當于美國的長期定金合同（模式2）。因此，我國政府網站尚無采用“長期零金合同”外包模式的實例。基于美國經驗，該模式并不影響政府形象和服務的提供，卻可以顯著降低網站投入、減少雇員、節約稅收，值得我國各級政府部門參考。

表3 美國各模式組間差異多重比較表

2.“長期零金合同”模式在我國落地，需要民眾觀念轉變。

用市場來解決問題，減少政府開支，在美國民眾中已有共識。美國的地方政府，出于削減開支的考慮，甚至可以將監獄、警察系統都轉包給公司進行運作，這種情況在我國是難以想象的，我國民眾對以盈利為目的企業提供政府網站服務可能會心存疑慮。政府網站采用“長期零金合同”，意味著政府和公司結為“合作伙伴”，網站由應用服務提供商“自負盈虧”地運營。從“公營”變為“公私合營”，需要民眾在觀念上轉變，把對政府機構的信任，轉化為對“公私合營”公司的信任。這個轉變并不容易，但隨著電子商務的發展，具有近5億用戶的淘寶網在2013年產生了1.1萬億交易額，為民眾觀念轉變打下了現實基礎。

3.“長期零金合同”模式在我國被采用，需要政府職能轉變。

從政府角度看，美國的技術外包模式3的采用，從根本上使政府職能從“在線服務”的“提供者”，轉變為對“在線服務”進行監管的“監督者”。這種轉變帶來明顯的收益，政府可以減少對政府網站的資金投入和人力投入；同時政府相關部門監管加強，確保政府網站服務的質量不受影響，尤其要確保公民信息安全和防止隱私泄漏。現實中，技術外包已經成為慣例，差別不過是外包的程度和實施細則。“長期零金合同”的優勢在于合作對象是具有長期經驗的專業從事電子政務業務的“上市公司”，經營的規范性和可信度毋庸置疑；同時，由于是“零金”合同，網站運營的資金風險將轉嫁給公司，最大程度節省了公共資金。

4.“長期零金合同”模式有利于應用服務集成行業的優勝劣汰。

從行業角度看，由于政府是應用服務集成行業的“大買家”，“長期零金合同”模式將加速行業的分化。在美國，這類承擔“長期零金合同”的大公司也只有一兩家，從某種程度上可以說接近“寡頭壟斷”，但是“零金”使這種壟斷不產生暴利，不損害公眾利益。與之相對，中小型應用服務商由于技術、經驗、資金和人才的局限，沒有承擔“零金”合同的實力，在競爭中處于劣勢。因此，從本質上看，該模式將多個小公司重復開發相似項目的浪費縮小到零，將軟件行業的規模效應發揮到極致，在行業內起到了優勝劣汰的作用。當然，中小型應用服務商可以轉型，“承包”大企業的某個子項目，通過企業間的合作來實現生存和發展，這種生態鏈比重復開發、競相壓價的低層次競爭更健康，也有利于打破行業內的地方割據格局。

5.新模式將有利于政府服務創新及擴散，有利于政府信息資源開發利用。

如果我國地方政府網站外包采用“長期零金合同”模式，短期效益是政府投入減少，“公共物品”的社會化提供增加。從長遠看，“公私合營”方式，有助于將某地的政府服務創新成果，借助公司內部子公司之間的交流實現迅速擴散。如重慶的“陽光重慶”服務平臺，可以二次開發后變身為“陽光安徽、陽光陜西”等。此外，該模式還能促進政府信息資源更高效地為全社會利用。因為政府擁有大量的社會信息資源，由于政府本身職能的限制，這些信息資源難以“物盡其用”，而應用服務商有生存和競爭壓力，必須不斷提高服務水平，這些沉睡的寶藏更可能被有效喚醒，以各種方式服務社會大眾。

[1]何有世，黃欽炎，等.電子政務服務外包潛在風險對其模式選擇的影響研究[J].情報雜志，2012，（5）.

[2]Yu-Che Chen,Jon Gant.Transforming local e-government services:the use of application service providers[J].Government Information Quarterly,Vol.18，2001.

[3]龍怡.中美省、州級政府門戶網站績效水平對比研究——基于改進的成本效益分析法[J].圖書情報工作，2012，56（1）.

[4]About NIC（EGOV）and eGovernment Solutions|NIC [OL].http://www.egov.com/AboutNIC/Pages/default.aspx[2013-08-17].

[5]Alexa-The Web Information Company[OL].http://www.alexa.com/[2012-12-20].