埃博拉、國家安全和中國對策

黃嚴忠

今年三月，新一波埃博拉病毒在西非三國（幾內亞、利比里亞和塞拉利昂）爆發。截至11月14日，病毒已導致近15000人感染，5100余人死亡。與非典病毒相比，埃博拉雖不是什么新型病毒（早在1976年就在蘇丹和扎伊爾爆發過），也未有證據顯示其已發生變異，但以往每波爆發至多導致數百人死亡。這波埃博拉的蔓延無論是從感染人數還是死亡人數上都創了歷史新高。

國家安全威脅？

與中國在2003年非典危機后的反應相比，西非國家無論是在病毒爆發初期還是在大流行期間，都未能體現出應有的危機處理和應變能力。由于多年內戰的影響，公共衛生設施的缺乏以及民眾普遍對政府缺乏信任，西非三國政府沒有所需的人力、財力和動員能力來打破殺戮、貧困和死亡的惡性循環。在這一意義上，埃博拉所引起的危機本質上是一次政府治理危機。但與此同時，國際社會特別是世界衛生組織（簡稱世衛）在這次危機中的反應遲鈍也是導致埃博拉疫情失控的重要因素。早在今年四月，當埃博拉病毒開始在三國主要城市蔓延開來，世衛一反其在非典危機中的高調強勢作法，將之輕描淡寫成“相對小規模的爆發?！痹摻M織在埃博拉危機初期的處理不當受到無國界醫生組織和全球衛生專家的尖銳批評。后來世衛內部的一份初步評估也承認“參與了疫情應對的幾乎每個人沒能看出顯而易見的（疫情）?！?/p>

八月，病毒開始導致西非三國感染人數和死亡人數急劇增加。疫情面臨失控，國際社會對埃博拉爆發的態度也開始呈現180度的大轉彎。一個令人注目的變化是埃博拉病毒被越來越多地看成是一個國家安全威脅。世衛總干事陳馮富珍女士稱埃博拉對國家安全的威脅“遠超過疫區”，美國總統奧巴馬也將埃博拉描述為“對地區和全球安全的不斷增長的威脅”。在美國，盡管專家們大都認為埃博拉不可能在美國引發持續爆發，但這并不妨礙公共衛生主要官員和軍事領導人提出警告：由埃博拉引發的非洲國家崩潰或大量驚慌失措的民眾（有些攜有埃博拉病毒）從中南美洲涌入，會使美國的國家安全受到威脅。適逢美國中期選舉，一些候選人指責政府應對埃博拉不力，提出加強邊界安全，像防范“伊斯蘭國”恐怖分子那樣防范埃博拉病毒。

這當然不是第一次特定傳染病被視為安全威脅。自上世紀九十年代起，艾滋病被突出成一個國際安全威脅。用當時美國副總統戈爾的話說，“（艾滋病）不僅對個人，也對定義和保衛社會特性的制度本身構成威脅。”在2005-2006年間，H5N1禽流感與核擴散、“流氓國家”以及全球恐怖主義一道被視為對美國安全和繁榮的直接和現實的威脅。但這次應對埃博拉的措施將“安全化”提到了一個新的高度。九月，奧巴馬總統宣布將在利比里亞設軍事行動指揮中心并承諾派遣3000軍人（后增至4000人，大部分是非醫務人員）到疫區抗擊埃博拉。西非國家也采取了類似的“安全化”措施。在塞拉利昂，國防部長（而不是衛生部長）被委以重任負責應對埃博拉。在利比里亞，總統宣布國家處于緊急狀態，關閉了學校、市場并限制人們出行。

從歷史上看，對埃博拉病毒所造成的潛在安全影響的擔憂并非空穴來風。對一種致命疾病的恐懼往往會成為社會不穩定的倍增器。早在近2500年前，古希臘將軍修昔底德的《伯羅奔尼撒戰爭史》就記載了當時的雅典瘟疫造成的空前恐慌和社會失序。1994年印度城市蘇拉特的鼠疫爆發導致四天之內四分之一的居民逃離該城。疾病爆發也能引發經濟動蕩。十四世紀歐洲黑死病導致人口劇減和長達數十年的谷物歉收和牲畜減少。2003年，由于受非典的影響，中國的國內生產總值下降了半個百分點。此外，疾病爆發也可成為削弱政權合法性和政治制度基礎的“負荷因子”。1918年最后一波全球大流感病毒到達維也納，成為壓垮奧匈帝國的最后一根稻草。疾病爆發不僅影響國家的社會關系，也能影響到國際形勢。例如，六世紀的查士丁尼大瘟疫就大大削弱了拜占庭帝國的財政基礎，進而終結了其重建羅馬帝國的野心。

有鑒于埃博拉病毒的破壞性和西非國家疾病防控能力的缺失，采取緊急措施阻止其傳播蔓延無疑是當務之急。將埃博拉定義為安全威脅提高了決策者對該病的重視程度，并創造了一種同仇敵愾的政治氛圍。截至11月中旬，西非三國獲得了近12億美元的國際援助，這還不包括那些已經宣布但未承諾的捐贈。美國駐聯合國大使薩曼莎·鮑爾（Samantha Power）認為，國際援助和對埃博拉認知的改善幫助減緩了該病毒在西非的傳播。同時，埃博拉的安全化也使得各國決策者采取一系列政策舉措提升本國疾病監測和反應能力，并加速了抗埃博拉的疫苗和藥物的研制。另外，考慮到軍隊相對強大的組織和指揮能力，派遣軍人協助修建醫院和其他醫療服務設施、協調設備和人員的運輸，不僅能在較短時間內改善當地醫療衛生設施和反應能力不足的局面，而且能夠更有效地協調多部門間和多國間的抗埃努力。

又一個“高貴的謊言”？

但與歷史上疾病爆發對國家安全的實實在在的影響不同，“安全化”作為一種“言語行為”（speech act）并不將安全視為一種客觀情況，而更多是一種社會建構的現實。著名學者、哥本哈根學派的主要代表人物巴瑞·布贊（Barry Buzan）等人將安全化定義為一種政治過程，通過這一過程某個特定問題被呈現為“存在性威脅”，需要采取緊急措施或超政治常規的行動應對。換句話說，即使某一疾病并不構成現實安全威脅，但卻可以通過政治手段把它包裝成一個需要立即面對的安全問題。例如，通過外交家、政客、學者等的大力推動，艾滋病現在已被廣泛認可為一個重要安全威脅。但他們所警示的種種艾滋病對國家安全的影響三十多年來卻鮮有確鑿的證據支持，以至于英國一位曾參與其中的著名學者后來也承認這只是個“高貴的謊言”（noble ?lie）。同樣，在這次的埃博拉爆發中，沒有任何跡象顯示西非某國因埃博拉面臨崩潰或大批民眾因為病毒流行而逃往他國。正如哥倫比亞大學公共衛生專家史蒂芬·莫斯（Stephen Morse）所指出的，埃博拉病毒傳播起來根本不快。迄今為止99.8%的病例出現在西非三國，西班牙和美國是僅有的兩個有確診病例的非洲以外的國家。兩國在十月初發現5例患者后，再無新的病例出現。

與一些學者認為將埃博拉安全化可以降低恐慌和社會失序的風險相反，一系列安全化的政治措辭和媒體的跟風報道在美國導致了公眾恐慌和反應過度。由于安全化要求采取非常規緊急措施以應對假想的威脅，政府更傾向于采取對實際風險不加區分的干預措施。10月，紐約和新澤西兩州州長宣布所有在西非疫區返回的醫務人員都將被隔離。事實上，直到11月初美國疾控中心才出臺了有針對性的指導方針，將國際旅行者分為“高風險”、“些許風險”、“低風險”、“無風險”四類。

安全化的邏輯不僅有悖于風險管理的要求，而且不利于公共衛生能力建設。首先它注重短期的、針對特定疾病的緊急應對措施，而這些措施由于治標不治本，缺乏可替代性（fungibility）和可延展性（scalability），對衛生體系的整體反應能力提升不一定有很大幫助。已有證據顯示，當大量資源被用于埃博拉的防控，困擾非洲的其他公共衛生問題如結核病和瘧疾被忽視。

其次，它暗示健康不如安全重要，而且健康的正當需要只能通過其對安全的影響來證明。這樣，一旦疫情轉好，媒體的曝光率下降，許多安全化過程中采取的緊急非常規措施就失去了存在依據。隨之而來的“非安全化”以及懈怠和自滿就會影響到現有抗埃博拉項目和措施的可持續性。最近，美國政府鑒于在利比里亞阻止埃博拉蔓延上取得的“成功”決定削減在該國的行動。這可能驗證喬治敦大學國際衛生法學權威勞倫斯·高斯汀對利比里亞會成為另一個海地的擔心。2010年海地在地震同時爆發的霍亂，美國當時也派兵支援?！拔覀円桓C蜂地把一堆資源丟過去，然后撤走了。接著另一場大流行又來了?！?/p>

相對而言，中國這次對埃博拉的反應總體上是恰當的也是有效的。一方面，中國積極響應國際社會的呼吁，向西非國家和國際組織提供了大量急需的人員和物資援助。從4月起，中國向西非國家提供了累計7.5億人民幣人道主義援助，其中包括防護救治物資、糧食和現匯援助等。此外，中國還派出數百名專家和醫療人員赴疫區協助抗擊疫情。根據聯合國財政支出核實處的統計，中國向西非國家承諾的援助數額在美、英、法、日、荷蘭之后位居第六位。另一方面，中國建立了由22個部門組成的國家聯防聯控機制，負責國內疫情防范和應對準備，包括在一些重點機場口岸采取了嚴格疫情防控的措施。與2009年時將H1N1“豬流感”安全化并大張旗鼓嚴控病例傳入的做法不同，這次中國對埃博拉內緊外松的反應看來降低了可能出現的公眾恐慌。這不僅是因為中國2003年來在應對各種傳染病爆發方面積累了豐富的經驗，疾病檢測和反應能力大大提升，也與決策者對所面臨的風險做出了客觀科學的判斷有關。雖然中國有兩萬僑民在西非，但這只占中國在非洲僑民比例的4%左右。與尼日利亞、貝寧等國相比，利比里亞、塞拉利昂和幾內亞并非中國在西非的主要貿易伙伴。疫區國家出入境航班多集中在西非，沒有到中國的直航航班。英國權威的醫學雜志《柳葉刀》對從三國出發的旅客最終目的地做了統計，發現前六位目的地均在非洲其他國家。接下來是英國、法國和比利時。中國排在第十位，但其旅客流量只占英法兩國總和的18%。迄今為止，中國乃至整個亞洲并未發現埃博拉確認病例。國內雖有不少疑似病例，但最后均被排除。

應對埃博拉的中國策

但這決不意味著中國可以自滿松懈。埃博拉傳入中國的風險依然存在，而中國應急體系仍然有不少需要改進之處。為了將可引起社會經濟動蕩危險的輸入性病毒（包括埃博拉）在國內流行的機率降到最低，可采取以下措施：

第一，在埃博拉疫情多方信托基金的基礎上，倡導建立一個國際衛生緊急救援基金用于幫助那些未達到《國際健康條例》要求的國家加強疾病監控和反應能力建設。同時推動突發衛生事件國際救援機制的建立。通過提升這些國家衛生體系的疾病防控能力，可以防患于未然，并在疾病爆發演變成國際關注的突發公共衛生事件時能自動啟動國際救援機制。

第二，積極倡導世界衛生組織預算、治理和管理機制的改革，推動該組織真正發揮在應對國際突發公共衛生事件中總協調和領導者的作用。

第三，在協助疫區國家提高抗擊埃博拉能力的同時積極支持這些國家做好出境篩查工作，并與這些國家有關部門協調合作提前獲知入境旅客的相關信息，使得入境檢測和監控有的放矢。

第四，繼續加大對本國公共衛生應急體系的投入，改變醫療預防體制分家、條塊分割、資源不能整合的局面。

第五，繼續加強并落實一線（門診、急診）衛生人員的培訓工作，使他們有能力對病毒做到及早發現、正確診斷、及時上報并安全處置。

第六，在全國范圍內推動接種流感疫苗。雖然流感疫苗不能預防埃博拉，但因埃博拉一開始的癥狀與流感類似，接種疫苗可以緩解可能引起的恐慌，避免對現有醫療體系形成不必要的壓力。

簡言之，現在需要做的不是將埃博拉和應急反應安全化，而是將其納入風險管理的范疇并使決策和反應科學化、常態化、制度化。

（作者為美國對外關系委員會全球健康高級研究員、西東大學外交與國際關系學院副教授、《全球衛生治理》雜志主編，著有《當代中國健康管理》一書。）