建設法治中國的改革路線

遲福林

編者按：

中共十八屆四中全會研究了全面推進依法治國的若干重大問題，為全面建設法治中國制定了行動綱領。正確理解這一重大舉措的戰(zhàn)略意義，探究實現(xiàn)依法治國戰(zhàn)略目標的途徑和方法，將是今后一個時期社會各界的共同任務。到2020年的未來6年，是我國全面深化改革、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵時期。實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，重中之重是在建設法治中國上取得決定性成果。在這個特定背景下，十八屆四中全會提出全面依法治國的總體目標和重大任務，提出建設法治中國的許多新觀點、新舉措，這是走向法治中國的路線圖和行動綱領。全面深化改革，形成建設法治中國的改革行動方案，對于實現(xiàn)國家的長治久安，對于經(jīng)濟社會發(fā)展再續(xù)“輝煌30年”具有決定性影響。

以全面深化改革形成依法治國的推動力

十八屆四中全會提出依法治國的總目標是“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”。要實現(xiàn)依法治國的總目標，根本途徑和根本動力在于全面深化改革。

全面推進依法治國，是改革開放36年歷史經(jīng)驗的科學總結。改革開放的實踐經(jīng)驗表明，法治是轉型發(fā)展時期治國理政的基本方式。我國在這個問題上既有歷史教訓，也有歷史經(jīng)驗。對此，鄧小平曾明確指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”面對新形勢、新任務，十八屆四中全會確立了依法治國的基本原則和行動路線，這是對改革開放實踐經(jīng)驗的科學總結，是新時期治國理政的行動綱領，是建設現(xiàn)代化國家的一面大旗，是新形勢下提升黨的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平的突出亮點。

全面深化改革是實現(xiàn)依法治國的根本動力。我國進入改革發(fā)展新階段，全面深化改革的總目標是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。國內(nèi)外經(jīng)驗表明，法治是國家治理現(xiàn)代化的重要標志，沒有法治就沒有現(xiàn)代化的國家治理。從我國的基本國情看，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，“重頭戲”是依法治國。“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治社會、法治政府一體建設”，這既是全面推進依法治國的突出特點，又是全面深化改革的重大任務。下一步的國家治理轉型，重要的是以法治建設為重點，法治為先、法治為重、法治為大，改革與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化不相適應的體制機制、法律法規(guī)，逐步形成依法治國的新格局。

全面依法治國，需要依靠改革把法治貫穿于經(jīng)濟社會以及政治生活的全過程。建設法治中國，就是要著眼于解決國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化最突出、最急迫、最現(xiàn)實的重大問題，在經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)、黨建等各個領域推行新的法治規(guī)范。這就需要落實依法治國總目標與全面深化改革的部署相銜接，把形成善治、良治的法治新常態(tài)作為全面深化改革的戰(zhàn)略重點，突出政府與市場關系、政府與社會關系、中央與地方關系等法治規(guī)范，突出規(guī)范和約束政府權力和建立制度反腐的長效機制，形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。

加快建立完善“依憲治國、依憲執(zhí)政”的制度安排

十八屆四中全會強調(diào)：“黨的領導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經(jīng)驗。”同時強調(diào)“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政”。加快建立完善“依憲治國、依憲執(zhí)政”的制度安排，是打造依法治國升級版的首要的重大任務。

建設法治中國必須加強黨的領導。憲法確立了黨的領導地位。改革開放36年的經(jīng)驗表明，堅持黨的領導是建設法治中國的重要前提，是國家長治久安的根基所在。加強黨的領導，我國才有可能理性務實地推進政治體制改革，才能確保法治中國目標的實現(xiàn)。

堅持黨的領導與依法治國的有機統(tǒng)一。憲法是國家根本大法，憲法的執(zhí)行力是依法治國的根本標志。打造依法治國升級版，需要堅持黨的領導，同時也需要黨“依憲治國、依憲執(zhí)政”。實現(xiàn)黨領導依法治國與黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動并行不悖，關鍵在于把黨治統(tǒng)一到法治國家框架下，以黨治推動法治，以法治促進黨治。這就需要：善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，及時地把黨的主張上升到憲法和法律層面，使其成為國家治理中的最高原則，以嚴格“依憲治國、依憲執(zhí)政”加強改善黨的領導，提高黨的執(zhí)政能力。

健全黨領導依法治國的制度和工作機制。例如：各級黨委要帶頭維護憲法法律權威，要在憲法法律范圍內(nèi)行使權力；加強黨對立法工作的領導，完善黨對立法工作中重大問題決策的程序，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用；加強全國人大及其常委會的憲法監(jiān)督職能，并建立完善全國人大的監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制。

完善黨內(nèi)法規(guī)制定的體制機制。依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨，以形成嚴格、規(guī)范的黨內(nèi)治理結構。十八大之后，黨中央集中清理了黨內(nèi)法規(guī)，首次發(fā)布了黨內(nèi)法規(guī)制定工作5年規(guī)劃，公布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》。例如：按照“黨要管黨、從嚴治黨”的要求抓緊落實5年規(guī)劃，以把法治建設納入干部政績考核和選拔為重點，加快推進黨的建設制度化、規(guī)范化、程序化，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)建設與國家法治體系建設的有機統(tǒng)一、良性互動，實現(xiàn)黨的執(zhí)政方式和領導方式法治化、現(xiàn)代化。

推進司法體制改革的實質(zhì)性突破

司法體制改革是社會多方面呼聲比較大、期待比較高的改革，同時也是建設法治中國的關鍵所在。十八屆四中全會提出，“公正是法治的生命線，司法公正對社會公正具有重要引領作用”。在社會利益多元化和利益格局固化的背景下，實現(xiàn)司法公正，重在深入推進司法體制改革，重在司法去行政化、去地方化、提升專業(yè)化、加強公開化。endprint

以去行政化為重點完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度。按照十八屆四中全會的要求：改變按行政結構配置司法人員、司法人員按行政級別管理的體制，避免上級司法人員對下級的不適當干預；推動實行審判權和執(zhí)行權相分離的體制改革試點，避免法院既當“裁判員”又當“運動員”所導致的司法不公；建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。

以去地方化為重點優(yōu)化司法職權配置。這項改革有望近一兩年取得突破：建立中央地方雙重法院體制，在最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件；推動省以下地方法院檢察院人財物統(tǒng)一管理，探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權和審判權、檢察權相分離；適應區(qū)域經(jīng)濟一體化、城市群發(fā)展的客觀趨勢，探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院。

強化司法隊伍的專業(yè)性。司法去行政化，重要的是建立完善司法人員對法律負責的體制機制：推進以審判為中心的訴訟制度改革，強化法官在審批過程中的主體地位；實行辦案質(zhì)量終身負責制和錯案責任倒查問責制；提高司法人員職業(yè)保障水平，選拔優(yōu)秀律師充實司法隊伍，推進法官和檢察人員職業(yè)化。

加大司法公開化程度。公開是司法公正的重要前提。這需要提升司法公開的制度化和規(guī)范化：明確司法公開主體、公開程序、公開內(nèi)容、公開渠道，防止選擇性公開、隱蔽式公開；強化對司法公開的問責，加強司法公開進程的第三方評價和審查，對應公開卻不公開的司法案件進行嚴格問責；完善人民陪審員制度，公開司法，陽光司法。

加快建設法治市場經(jīng)濟進程

法治是市場經(jīng)濟的基礎，也是市場經(jīng)濟的保障。建設法治中國，需要把建設法治市場經(jīng)濟擺在突出位置。未來6年，我國經(jīng)濟轉型發(fā)展正處于歷史關鍵節(jié)點。加快推進法治市場經(jīng)濟進程，完善市場經(jīng)濟法治建設，釋放市場經(jīng)濟的新紅利，不僅能為保持7%左右的中速增長奠定堅實基礎，而且將為走向公平可持續(xù)發(fā)展提供法律保障。

用法律界定政府與市場邊界，加快市場主導的經(jīng)濟轉型。從實踐看，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用，關鍵在于實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式從政府主導向市場主導的轉變。這就需要依法劃清政府與市場的邊界，實現(xiàn)政府與市場、政府與企業(yè)關系的定型化、制度化。例如：修改完善企業(yè)國有資產(chǎn)法律法規(guī)、公共資源配置法律法規(guī)、市場監(jiān)管法律法規(guī)；形成市場決定資源配置的法治規(guī)范，為拓寬社會資本發(fā)展空間提供法律保障，使法治成為市場經(jīng)濟公平競爭的制度保障。

完善產(chǎn)權保護制度。這些年營商環(huán)境惡化的突出矛盾是產(chǎn)權保護不到位，社會資本的投資信心不足。打造法治化的營商環(huán)境，重要的基礎是完善產(chǎn)權保護制度。例如：賦予不同所有制企業(yè)平等的法律地位，完善產(chǎn)權平等保護制度，為不同所有制的財產(chǎn)權利平等提供法律保障，嚴格禁止任何機構不經(jīng)法律程序剝奪私人財產(chǎn)；推動農(nóng)村土地物權化改革，通過規(guī)定農(nóng)村土地使用權可流轉、可抵押、可入股等，形成賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利的法律制度；適應由工業(yè)經(jīng)濟向服務經(jīng)濟轉型的客觀趨勢，加強知識產(chǎn)權保護的相關立法，用法律促進和保障創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新。

以法治破題市場治理。從現(xiàn)實需求看，一方面，要加快推進以法治為基礎的市場監(jiān)管轉型。以行政審批為基礎的市場監(jiān)管不僅抑制市場活力，而且弱化了市場監(jiān)管效果。用法律提高市場監(jiān)管的權威性、有效性。推動市場監(jiān)管由行政監(jiān)管為主向法治監(jiān)管為主轉變，形成市場監(jiān)管的法律框架：研究出臺綜合性的《市場監(jiān)管法》，強化市場監(jiān)管機構的權威性；修改《食品安全法》和《藥品管理法》，實行最嚴格的食品藥品安全監(jiān)管制度；把反行政壟斷納入《反壟斷法》，對國有壟斷行業(yè)等相關行業(yè)監(jiān)管內(nèi)容進行清理、修改，推動壟斷行業(yè)競爭環(huán)節(jié)對社會資本全面開放，自然壟斷部分吸納社會資本廣泛參與，城市公用事業(yè)積極引導社會資本參與。另一方面，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，客觀上要求打造統(tǒng)一開放、公平競爭的市場環(huán)境。例如：把負面清單管理納入《行政許可法》，為企業(yè)“法無禁止即可為”提供法律保障；加快統(tǒng)一內(nèi)外資法律法規(guī)，在市場準入、稅收支持、政府購買等方面一視同仁，為各類企業(yè)創(chuàng)造平等的競爭環(huán)境。

關鍵在于“把權力關進制度的籠子里”

“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。”從我國現(xiàn)實的國情看，全面推進依法治國，關鍵在于“把權力關進制度的籠子里”，提升法律的實施力和權威性。這就需要以法律制約權力，以法律規(guī)范權力，實現(xiàn)政府權力法定、程序法定、監(jiān)督法定，加快推進法治政府建設進程。

用法律劃清權力邊界。十八屆四中全會明確提出“依法全面履行政府職能，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，推行政府權力清單制度”。從經(jīng)濟社會轉型升級的現(xiàn)實需求看，加快政府職能轉變至關重要。無論是加快推進經(jīng)濟轉型，還是社會轉型、政府轉型，都需要通過政府職能法定化，實現(xiàn)政府與市場、政府與企業(yè)關系的定型化、制度化。例如：1～2年內(nèi)，以修改《行政許可法》為重點，明確界定負面清單的領域和范圍，逐步完善政府與市場、政府與社會、政府與企業(yè)關系的法治體系；按照十八屆三中全會《決定》“推進機構編制管理科學化、規(guī)范化、法制化”的要求，盡快形成專門的國家機構編制法，通過3～5年的努力，形成覆蓋包括政府機構、事業(yè)單位等財政供養(yǎng)單位、體系完備、功能完善的機構設置和編制管理法律體系，形成以財政經(jīng)費控制機構編制的新格局，在嚴格按規(guī)定職數(shù)配備領導干部，減少機構數(shù)量和領導職數(shù)，嚴格控制財政供養(yǎng)人員總量上取得重要突破。

用法律規(guī)范權力行使。制約權力、規(guī)范權力，是法治的重點：加快政府權力清單立法，推動從中央到地方公布權力清單，真正使政府部門做到“法無授權不可為”，為市場主體營造公平競爭的制度環(huán)境；盡快出臺《行政程序法》，對行政行為的實施方式、過程、步驟、時限作出規(guī)范；用法律規(guī)范決策權的行使，建議將“決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)”納入中央與地方的組織法體系，加快落實四中全會提出的“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”；加強依法問責，建立嚴格的行政問責制度，加大對行政公務人員在消費安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境污染、行政違法、行政侵權等領域的問責力度，建立行政機關內(nèi)部重大決策合法性審查機制。endprint

用法律保障社會監(jiān)督權力。“把權力關進制度的籠子里”，重在“公開”。按照十八屆四中全會提出的“以公開為常態(tài)、不公開為例外”的大原則，需要盡快出臺全面推進權力運行公開化的法律法規(guī)，以及政務公開、財政公開、司法公開的具體方案。與此同時，要強化人大監(jiān)督、媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督，以為實現(xiàn)權力制約權力和社會監(jiān)督權力相結合找到一條有效的新路子。

以建設法治社會為重點創(chuàng)新社會治理

創(chuàng)新社會治理，解放和增強社會活力，是全面深化改革的重大任務。面對日益增大的社會矛盾和社會風險，面對比較突出的腐敗現(xiàn)象，面對權力運行缺乏嚴格有效約束的現(xiàn)實，已經(jīng)難以繼續(xù)用行政控制、行政管理、穩(wěn)定壓倒一切的思路求得社會長期穩(wěn)定。這就需要運用法治思維創(chuàng)新社會治理，盡快在法治社會建設上破題。

加快完善體現(xiàn)權利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度。建設法治社會，需要通過法治文化宣傳教育使推動全社會樹立法治意識，使全體人民都成為社會主義法治的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者，更需要法律本身能夠最大限度地體現(xiàn)公平正義。這就需要盡快清理廢止與憲法精神不符的某些法律法規(guī)制度，例如廢除關于城鄉(xiāng)二元體制、不合理征地拆遷等領域的法規(guī)、條例等。

關鍵是相信社會具有自我約束、自我管理的能力。例如：經(jīng)濟生活領域，更多地采取行政審批手段層層把關，在賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權的時候擔心農(nóng)民缺乏理性；在社會生活領域，認為政府直接管社會組織才可靠，加快發(fā)展公益性社會組織既缺失立法，又缺少辦法。建設法治社會，需要進一步解放思想，相信社會，依法鼓勵支持社會廣泛參與社會治理。建立健全社會組織參與社會事務、維護公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預防違法犯罪的機制和制度化渠道。支持行業(yè)協(xié)會商會類社會組織發(fā)揮行業(yè)自律和專業(yè)服務功能。

加快社區(qū)自治的制度創(chuàng)新。完善社區(qū)自治法規(guī)條例，加快推動地方政府將更多社會管理和公共服務事項下放到社區(qū)，推動農(nóng)村社區(qū)化改造，把社區(qū)打造為化解社會矛盾、實現(xiàn)社會利益表達、利益協(xié)商、社會溝通、提供公共服務的重要平臺。充分發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約的作用強化社區(qū)自我約束、自我管理的能力。

建設法治中國，需要全面深化改革。為此，解決好立法與改革的關系至關重要：從改革的歷史經(jīng)驗看，立法需要適應改革進程需要，提高中央改革決策和改革成果轉化為法律的效率；從依法治國的要求看，需要做到重大改革于法有據(jù)，使之盡可能在法律框架下推進改革；從現(xiàn)實的改革進程看，改革需要“立”字當先，盡可能通過法律鼓勵改革試點；某些方面的改革仍需要“破”字當頭，以改革促進法治。

【作者系中國（海南）改革發(fā)展研究院院長】endprint