西方行政制度改革中的制度性貧困

邱靈敏

[摘 要]本文以英國文官制度為例分析西方行政制度改革中存在的制度性貧困。通過制度間的歷時關聯和共時關聯來揭示英國的文官制度存在的制度性貧困陷阱，從而提出英國文官制度變革的路徑。

制度性貧困；文官制度；分析

[關鍵詞]

[中圖分類號] D523 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-928X（2014）12-0054-04

眾所周知，英國是世界上第一個建立文官制度的國家。英國文官制度的形成和建立，滿足了政府提高行政效率和進行現代化行政管理的需要，所以很快被當時主要資本主義國家所借鑒采用。本文在對英國文官制度實踐路程的歷時關聯（時間維度）和共時關聯（空間維度）進行剖析的基礎上，來解析西方行政制度改革中存在的制度性貧困。

一、對英國文官制度的歷時關聯分析

（一）“恩賜官職制”和“政黨分贓制”時期。第一個階段是“恩賜官職制”和“政黨分贓制”時期，在英國文官任用制度先期，普遍采用的是官職恩賜與政黨分贓。17世紀中葉以前，英國是一個封建君主專制的國家，實行恩賜官職制。官吏的選用和升遷，不是靠個人的真才實學和政績，而是憑門第出身和對國王的忠誠。由于官職是國王恩賜的，所以，所有的官員都是國王的臣仆，一切聽命于國王。文官任期沒有任何限制，只要恩賜者滿意，可以連續任職，文官晉升是靠后臺。不學無術、游手好閑之徒充斥官場宦海。因此官僚主義盛行，工作效率低下，貪污腐敗現象十分嚴重。18世紀國會對文官制度作了一些改革，把任命文官的權力從國王貴族手中轉到各部門手中，規定由他們和高級文官推薦錄用。但仍然存在舞弊行賄、唯利是圖及賞罰不明的情形。其原因就在于恩賜制是一種壟斷性的封建特權。官職恩賜是以人治為特征的資產階級官員制度發展的最初階段。

19世紀英國兩黨制日益成熟，內閣開始由競選中獲勝的政黨組成。于是哪一個政黨在競選中獲勝上臺執政就把各種官職作為勝利果實進行公開分贓，分給他們的支持者。所以每次執政黨的更替和內閣的變遷都要引起政府人員的大換班，使政府工作混亂。政黨分贓制一方面造成大批官員失業，政紀廢弛，削弱了政府職能的正常發揮和工作效率的提高，極不利于政策的貫徹，妨礙官員熟練掌握業務；另一方面，每次換班都會引起周期性震動和社會動亂，影響社會的正常秩序和穩定。政黨分贓是一種缺乏公正、民主、平等的徇私舞弊現象。政黨分贓取代官職恩賜、以黨治取代人治，在某種程度上是一種歷史進步。

可見，先期的文官任用制度，無論是官職恩賜，還是政黨分贓制度，缺陷其實相同：這兩種制度，既不能保證官員的工作效率，也無法保持自身的廉潔。恩賜制和政黨分贓制所產生的高費用與低效率，產生了對新的制度安排的強烈需求。這就使先期的文官任用制度陷入制度性貧困，急需新的制度以取代原有的落伍的制度安排。

（二）1870年英國文官制度的確立。第二階段是1870年英國文官制度的確立時期——實行考試擇優錄用制。這一時期的文官制度改革很溫和保守，一些合理性的改革措施沒有全面實施，由于舊有制度安排的路徑依賴的存在，使其帶有明顯的局限性和不徹底性。由于對舊有制度安排的拆除和清理所需要的費用過高，新制度受到的阻力很大，也深刻地影響這次制度變遷的深度和廣度。但是，這次改革畢竟是以擇優錄士的文官任用方式代替官職恩賜制度。進入二十世紀后，英國從自由資本主義階段過渡到壟斷資本主義階段，工業化和社會化繼續發展，政府更廣泛地介入到社會生活，社會干預職能也得到不斷強化，政府的活動范圍和機構設置不斷擴大。在這一時期，文官的任用制度進一步改革。公開競爭考試雖然在十九世紀就已經確立，但并不是唯一的方式，“在需要專業知識與技術的專業性職位和某些部門的高級管理人員由部門首腦直接任命，無需通過公開考試”[1]。政府的調查委員會認為這些都是恩賜制的殘余。

從中我們看到這種制度變遷模式的缺陷。由于政府強制性制度作用的時間較長，以保守派為代表的利益集團的尋租和各種“搭便車”現象不可避免。第一個樞密院令后，推薦備選文官的權力還掌握在各部門長官手中，他們憑借權力繼續安插貴族子弟和親信，繼續為營私舞弊大開方便之門。這是對舊有恩賜制度路徑發展的一種依賴，新制度安排很難完全跳出舊有制度安排的路徑。由于漸進式強制性制度變遷的強度不夠，增加了改革集團與既得利益集團之間的反復博弈次數，增加了利益集團尋租的可能，也使政府的工作仍然很難做到高效、公平、公正。

（三）1870年-1968年英國文官制度的改革時期。第三階段1870年至1968年英國文官制度的改革時期。我們主要考察英國文官任用制度在二戰后發生的變遷，以富爾頓改革和撒切爾夫人時代的改革為典型。二者都屬于激進式強制性制度變遷。這種模式是一種“暴風驟雨”式的變革模式。它首先是政府主導的、自上而下的強制性變遷，變遷的時間比較短，并在這較短的時間內實現較大的制度結構變革。尤其是撒切爾夫人的改革，撒切爾夫人以其強硬的領導作風而著稱，她所推行的改革強度非常大。在撒切爾夫人改革的壓力下，很多議員為了得到職位而表示忠誠，內閣成員往往更是不惜一切以保住自己的官位。有了這樣的權力基礎，首相的權力表現得較為專橫。其次，撒切爾夫人控制了高級文官的任用權，任用的都是政見相同的“自己人”，因此，主導改革集團的力量與反對力量就顯得非常懸殊，這也就削弱了反對集團對改革的阻力，使得改革在強大的權力基礎上可以順利推行，不至于像富爾頓改革一樣，因阻力過大、強度不夠而被擱置。

制度變遷是指制度的轉換、替代過程，是以一種效率更高的制度替代原有的低效率的制度的過程。[2]縱觀這三個階段，我們可以看出，一種制度形成以后，往往就會形成依賴于該制度的既得利益集團，他們對現存制度路徑有著較強的依賴心理，他們經常為了鞏固現有的制度而阻礙選擇新的制度路徑，即使新的制度比現存制度更有效率。但是制度變遷不僅要克服路徑依賴，也要克服制度共時關聯帶來的制度惰性。

二、對文官制度的共時關聯分析

（一）文官終身常任制。十九世紀中期英國近代文官制度形成以來，其間文官數量一再增長。在1881—1914年間，即大英帝國迅速擴張之際，政府活動范圍和機構設置不斷擴大，文官總數在33年里增加了五倍多；在第二次世界大戰期間，4年內增加了三十余萬人，到1943年文官總人數達到七十一萬多。二戰后文官規模雖稍有減少，但由于英國實行文官終身常任制度，即文官一經錄用，無過失則終身常任，這樣不僅造成文官組織機構臃腫，而且以戰時的文官隊伍來管理戰后百廢待興的社會事務，政府工作效率只能是低下，文官人浮于事，在一定程度上成了政府的負擔。同時，在凱恩斯主義的指導下，二戰后各屆政府一致認為“政府機能必須擴大——這是唯一切實的辦法”[3]。為此，擴大國家對經濟和社會生活的干預、建成福利國家、掀起社會化高潮等方面的政策和制度不斷出臺。這些勢必造成國家職能的不斷擴大，應時而設的公共部門越來越多。文官組織機構臃腫主要表現在三個方面：其一，機構規模太大、人員太多；其二，機構重復，相互掣肘；其三，有些原來設立的機構已失去了功能成為擺設。機構臃腫、冗員太多所造成的巨額行政開支已成為政府面臨的一大困難，行政機構工作效率低下也與政府和民眾對政府機構的期望值相背。

（二）兩官分途制度。英國文官常常參與決策，介入政策制定，這與政治行政二分體制嚴重不符。每屆政府新任命的部長，不熟悉情況，而很多問題又急需決策；事務官當與政務官觀點不同時，會以技術問題等借口來影響甚至改變政務官的決心，這兩種情況下事務官都參與甚至可能主導了決策。公務員的政治權利日益擴大，對政治中立形成了挑戰。過度的政治控制和加強對高級文官的管理使一些國家深受其害，難以保持行政獨立，甚至成為政黨政治的犧牲品，破壞了政府工作的穩定性和連續性，重蹈政黨分贓制的覆轍，使黨派利益高于公共利益。政務官和事務官的相互轉化易導致腐敗，又埋下了以后政治不穩定的種子。

（三）考績制度。英國于1981年取消了公務員部，將其職能劃歸財政部和內閣辦公室，1983年成立效率小組，并于1984年創立國家審計辦公室，從組織上為績效評估提供保證；并起用大量私人顧問在廣泛的公共服務領域進行評估。英國已成為以經濟、效率、效益為標準，監督政府政策與管理的評估性國家。改革傳統的等級工資制，實行以績效工資為主的靈活工作制度。英國1989年以來建立績效工資制，績效評估的結果不一樣，工資額有所差別。實行等級工資制，同級同酬，缺乏成本—收益觀念。改革后的績效評估制度設立了大量可比可測的績效指標，以科學的方法對公務員的業績進行有效評價。但考績制度也存在評估難、目標錯位等一些較為突出的問題。

（四）放松規制。效率成為公務員制度改革的中心目標，規制變得次要，而且被認為是妨礙效率的障礙而遭到批評。放松規制有利于克服過度規制引起的浪費嚴重、效率低下、缺乏創新性和靈活性等弊端，但存在幾個突出問題：（1）規制具有不可抹殺的積極價值，它是對有效實踐經驗的理性總結，可能帶來高效率。實踐證明，放松規制也有失敗的教訓。（2）規制體現法治精神，而非依個人意志辦事。放松規制后，行政的合法性和合理性很大程度上依賴于官員個人素質和道德修養。這不一定可靠，也容易滋生腐敗行為。（3）放松規制，他律弱化。公務員自由裁量權過分擴大，即使在合法的前提下，也可能濫用權力，難以保證公平、正義、合理。這些與對公眾的責任價值嚴重沖突。

由上可見，英國文官制度改革的主要目標是經濟效率，而就某些具體措施而言，經濟效率是唯一目標。對效率的追求既損及連續性、中立性、功績性、對公眾責任等核心價值，還損及民主、公平、正義、廉潔、法治、權力制衡等重要的甚至是永恒的高層次的政治價值。改革產生的經濟效益易于衡量，顯而易見，而對政治價值的損害及其負面影響難以測量，但毫無疑問是相當突出的。改革引發的腐敗、道德、失控、利益、士氣等問題，對經濟效率的直接影響也日益凸現。政治價值和經濟效率是公務員制度的兩大目標，也是靈魂，沒有理由認為經濟效率比政治價值更重要，因為政府不是企業。相反，政府對政治和社會效益的追求應重于經濟效率。改革與價值之間最根本的沖突就在于此。[4]

三、英國文官制度變革的路徑

英國文官任用制度是以一種漸進、改良的方式發展起來的，在其改革的過程中，不僅出現過對舊有制度安排的路徑依賴，也出現過不同利益集團為了追求自身利益最大化而反復博弈的歷史過程。不同集團反復博弈的后果，則主要體現在英國文官任用制度的階段反復。因此，本文主要采用了制度變遷理論來梳理并分析英國文官任用制度從官職恩賜到撒切爾夫人改革的整個變遷過程。集中探討了英國文官任用制度的是如何產生，制度路徑依賴如何打破。

基于上述分析，我們可以發現，英國文官任用制度變遷所具有的漸進性、靈活性、貴族性和追求廉潔高效等特點，以及變革似乎很難“跳出傳統的手心”。可以推斷，繼承與突破的有機結合將影響并制約著英國文官任用制度未來的發展路徑。

由于長期舊有制度安排的路徑依賴的存在，使其陷入制度性貧困陷阱，所以英國文官制度變革的方向就是打破這些對原有制度的依賴，建立符合內外環境需要的制度關聯。制度關聯提示了配套改革的必要性，但是變革制度需要消耗一定的資源，而資源是稀缺的，并且由于制度的互補性，一項制度變革會產生對其他制度變革的需求，從而減少制度變遷的阻力。所以有必要根據英國的實際情況，尋找制度變革的突破點。

制度路徑依賴如何打破，制度供給如何提供，進而重新達成制度均衡的循環過程。國內學者張曙光教授對制度均衡進行了定義，他認為：“所謂制度均衡，就是人們對既定制度安排和制度結構的一種滿足狀態或滿意狀態，因而無意也無力改變現行制度。”[5]需要指出的是，這種靜止狀態，并不是絕對的，而是相對的。隨著制度環境的變化，出現新的盈利機會后，人們為了捕捉這種新的盈利機會，就會力圖改變原有的制度安排和制度結構，選擇建立一種新的更有效的制度。因此，制度發展的過程，就是從制度均衡到制度創新，再到制度均衡，又再到制度創新的不斷演進的過程。英國文官任用制度的變遷，仍將繼續。

參考文獻：

[1]程漢大.英國政治制度史[M].北京：中國社會科學出版社，1995.411.

[2]范文超.英國文官任用制度變遷初探[J].碩士學位論文，2007（3）.

[3][英]約翰·梅納德·凱恩斯.就業、利息和貨幣通論[M].北京：商務印書館，1963.322.

[4]魏曉亮.公共行政范式變遷視角下的文官制度改革[J].碩士學位論文，2005（5）.

[5]張曙光.論制度均衡和制度變革[M].現代制度經濟學 （下卷），北京：北京大學出版社，2003.244.

作者系江西財經大學現代經濟管理學院教師，助教

責任編輯：姚 東