浪費能源違法嗎——展望《節約能源法》的修訂

文/ 周紀超

對于法律而言，絕大多數是為了限制公民的某些活動和行為的，以便保護更廣大公民群體的公眾利益。節能和環境保護的法律也屬于此類。

從反面來看，節約的反義詞是浪費，那么節約能源從立法的角度看，就是需要禁止、制止、乃至懲罰能源浪費的行為，這些行為包括從能源的開采、加工轉換、輸送、終端使用這一燃料循環。由于這一燃料循環的任何一步都有可能對自然環境和居住環境造成污染，因此，節約能源的一個附帶的效果應該是對環境保護的促進作用。

從正面來看，就需要提倡、鼓勵甚至獎勵節約能源的行為、節能的技術和設計。然而，獎勵不應該成為主要的手段。大家形成了一種自覺的公德意識和行為，其效果好得多。

對于污染物的排放而言，即便有時沒辦法目視，也可以通過測量儀器比較準確地加以監控。獲得了數據后的處理各國情況不同，嚴格的有，不嚴格的也有，但是通過監控技術來監督是可行的。但這并不代表對于排放者經濟上合理，所以出現違法排放造成污染的情況也并不少見，因為能源的浪費行為要復雜得多，目前的節約能源法基本上無法有效地遏制生產生活中的能源浪費行為，其主要原因在于難以界定：什么叫能源的浪費，什么又不是浪費或者節約能源。其內根本的原因是由于能量的不可見造成的。

對無比復雜的用能系統加以監控是一個巨大的技術考驗。目前全世界還沒有可行的模式用于借鑒、參考，政府也不具備能力開發出這樣的系統。這種系統需要匯聚較高的創新能力，這種能力只能來自市場的競爭。這個事實不能置之不理，因為再美好的立法沒辦法具體落實，也只是想法而不是“法”。我們努力要建立起能耗的全國監控系統，即便能覆蓋萬家、十萬家甚至百萬家，其實也是無濟于事——獲取數據和通過處理數據來指導現實的節能工作并取得效果完全是兩碼事。換言之，通過陳舊的計劃和指令性經濟思維和辦法不可能有效地應對需要通過市場化手段來約束的問題。

浪費是很復雜的社會現象。無論是在家里還是在單位，無論是國有還是個體私有，無論是國內還是國外，浪費無處不在，只是形式、程度不同。即使如此，也極少有人會故意浪費能源。

而污染物的排放則不同，絕大多數的污染物排放都是故意的，因為污染人能夠從這個行為中獲得金錢效益，并且違規風險可控，大不了也就是被罰款。從這一點來看，對于能源而言，只要能源不是免費的，用能單位（包括能源的生產單位）從浪費能源中得不到好處，也沒有企業管理者會故意讓自己的廠子、設備和設施，以及人員經常處于長期的、故意浪費能源的狀態。

我們可以基本認定任何需要能源作為動力的現代生產設施，能耗的高低既是考量其工藝和技術先進性與否的一個重要因素，也是投資決策者需要衡量的一個標準。在做出投資決定時，投資者是選擇了他們認為最適合自己的節能技術的。世界上沒有完美的工廠，按照“法不責眾”的原則，難以通過設置法律條款來加以強迫，一定需要別人采納某中的技術和工藝，但通過強制淘汰需要慎之又慎。因為只要在壽命周期內，就需要鼓勵使用，否則，不是變相地浪費設備了嗎？這不符合循環經濟和資源充分利用的原則。

最有說服力的，是英國的詹姆斯·瓦特改良蒸汽機引發了第一次工業革命。新型蒸汽機取代老式蒸汽機，在全世界快速普及和應用，起到提高能源效率的作用。現代的設計會故意使用瓦特前的蒸汽機嗎？會使用馬拉泵來抽水嗎？現實點看，只有極少、極少的人會故意選擇能耗高的，也就是落后的生產設備和工藝，因為這樣在市場上無法獲得競爭優勢。當然，即便大家都是用瓦特的蒸汽機，也不能保證每個蒸汽機的效率都是一樣；即便機器都是一樣，也不能保證每個使用者的水平、經驗、技能都一樣，最后總會有差距。換個角度看，政府能通過加大獎勵力度來讓無數個中國的“詹姆斯瓦特”脫穎而出嗎？這個世界上哪個大發明家是靠政府的鼓勵來獲得成功的呢？沒有。政府的作用是在于推廣這些成熟的，或者是具備大規模推廣的技術，而不是自己搞節能發明。

在瓦特改進蒸汽機以前，我們怎么淘汰其他的蒸汽機，或者馬拉水泵呢？有了電燈后，誰還會點煤油燈、豆油燈呢？不過，即便可以發現有些需要淘汰的、落后的工藝和設備，難道使用新的技術就一定一勞永逸地解決這個問題？用不好新技術可能造成更大的浪費，這一點在中央空調領域表現明顯。我們認，為集中式的空調比分體式的節能，但在現實生活中恰恰相反。因為新的技術很復雜，操作者往往不能馬上掌握專門的技能，結果是反而沒有分體式空調綜合能耗低。可見，判斷設備是否節能是個非常專業的工作，判斷工藝節能與否那就更專業了，這不是現代化市場經濟的專業化大分工的結果嗎？如何通過法律的規定就能夠獲得這些需要市場里的成千上萬人參與才可能達到的效果呢？好的工藝和系統肯定有，但是那是商業和技術的秘密，即便你有心，別人也不一定愿意賣給你。

總結下來，從市場經濟的視角看，能源浪費不是普遍的現象，至少不存在主觀故意的浪費，這是節能與環保的最大區別。我國在推行市場經濟的當下，需用市場經濟的觀點來考查節能，以及與之相關的能源浪費現象。現行的《節約能源法》沒有全面地闡述能源浪費的描述，以及懲治辦法，遍覽《節約能源法》只有四處提到了“浪費”這個詞。這些地方涉及的內容只是籠統地提及需要制止“浪費”，此外，該法具體條文中也只提到了四次“合理用能”。合理是個模糊的概念，在現實中，如何鑒定是個大難題，不具備完整的可執行性。既不明確“能源浪費”，也不能確定“合理”的范圍，這是《節約能源法》的不完善之處。

現行《節約能源法》第一條說：“為了推動全社會節約能源，提高能源利用效率，保護和改善環境，促進經濟社會全面協調可持續發展，制定本法。”。提高能源的利用效率不錯，但從上面瓦特的例子可見，這個世界上短期內不會出現諸如瓦特之類的革命性的節能技術，因為作為現代工業基石的鍋爐和電動機已存在了百年，本身的技術能源效率不可能獲得突破性的提高。行政的推動力再大，也不會馬上奏效。節能技術需要調動市場的力量，需要加大保護創造力和知識產權的力度，如果英國沒有比較好的專利保護法律和健全的執法體系的話，那么瓦特還只是個無名之輩吧！

《節約能源法》第三條說：“本法所稱節約能源，是指加強用能管理，采取技術上可行、經濟上合理以及環境和社會可以承受的措施，從能源生產到消費的各個環節，降低消耗、減少損失和污染物排放、制止浪費，有效、合理地利用能源。”其實，“技術上可行”也好，“經濟上合理”也罷，最好的裁判是市場，而不是政府。我們有理由認為，每個企業家，包括個人都是在自己認為“技術上可行、經濟上合理”的框架內用能的。政府的優勢是信息的擴散力，而不是技術研發和提供資金。政府也不可能代替個人，特別是私有企業來壟斷能源的使用，以便實現全社會的“技術上可行、經濟上合理”的用能。

再翻開《節約能源法》最后篇幅較長的“法律責任”這一節，處罰的內容并不是具體的能源浪費行為，而是涉及諸如是否有能源評價、是否買節能產品和設備、淘汰沒淘汰的工藝和設備、是否有報送節能報告、是否有能源計量表具、是否有節能負責人等。我們是不是可以反問，從“十一五”期間實施《節約能源法》至今，全社會受到這些法律處罰的例子并不多，節能法看似執行得不錯，實際上其節能任務還是沒有完成，說明節約能源法并沒有很好地指出問題，并對如何解決問題給予很好的引導。一個關鍵的原因在于，我們是否抓住“違法的浪費能源的行為”。再從宏觀的角度看，是不是這部法律并沒有很好地落實以市場經濟的觀點來看立法這件事呢？全國人大常委會也多次呼吁要建立高質量的法律。所謂高質量的法律，是指既要有法律，這個法律又要符合社會的實際情況，并且能夠達到或者盡量達到預期的目的。

在《節約能源法》中有些地方還與現行的法律有沖突，比如，第六十六條中指出，“國家實行有利于節能的價格政策，引導用能單位和個人節能”，隨后“對鋼鐵、有色金屬、建材、化工和其他主要耗能行業的企業，分淘汰、限制、允許和鼓勵類實行差別電價政策。”。這種利用價格杠桿，實行差別電價的政策聽起來有道理，而根據《中華人民共和國電力法》第四十一條的規定，“對同一電網內的同一電壓等級、同一用電類別的用戶，執行相同的電價標準。”又不可以采取差別電價、懲罰性電價或者歧視性電價的政策，這表明無法實現法律的統一，不加以修正將是個很大的隱患。

節約首先來自生活和社會的必須，這只有在能源嚴重匱乏時，才有其必要性。保護環境和應對氣候變化是節約化石能源的效果，而不是設立節能法的出發點，因為我們還有環境保護法，以及應對氣候變化的規范，不好混在一起。《節約能源法》沒有很好地回答這個問題。從節約能源法執行的實際效果來看，我們進口原油所占的比例越來越高，大氣污染遍及全國，這是表象。更嚴重的問題是，除了煤炭的價格目前有了大幅度的降低外，電力和石油、天然氣的價格并沒有出現大幅度的下降，甚至連下降的任何跡象都沒有。那么我們節約的效果何在？按照市場經濟規律，通過供應和需求曲線的交點確定價格，如果我們的節約能源行動確如公開的那樣，我們的能源價格應該會大幅度下降。也許可以說，其實我們并沒有實現什么真正的能源節約，有些數據和報告中的所謂成就，很多都是杜撰出來的呢？或者我們的節約行為并沒有達到可以有效抑制價格上漲的壓力，即從結果來看，其實沒什么用呢？

作為參考，我們再看看另一個行業的節約。自國家反腐敗以來，舌尖上的、腳尖上的、眼中的節約成效令人瞠目結舌：對于高檔的煙、酒、禮品，以及大排量的車、五星級酒店、高檔飯館、旅游景點、各種進口奢侈品的消費大幅度下降，有人甚至量化說，這限額措施拖累了GDP 增幅達到了0.3 個百分點。節約的效果是讓某些奢侈品的價格大幅度縮水，比如，長江刀魚的價格從4000元降到1000 元，甲魚從60 元下降到16 元。供需在強制的節約下打破了平衡，供應方只好通過降價來促進銷售，如果這招不能奏效，那么只好停止供應這樣的商品或服務。吃的喝的和能源不同，但是從供應和需求的角度看也不是完全不同。舌尖上的節約導致餐飲業和奢侈品價格的下降，但是全社會能源的節約未能奏效，或者沒有如餐飲業一般，這個需要政策的制定者反思。回想2009年、2010年的拉閘限電，以及轟轟烈烈的節能減排，我們自然會問，節約既沒有導致降價，也沒有很有效地保證供應促進生產，那么這個節約的運動肯定有毛病。

我們目前的能源組合中，石油的進口率占到50% 以上，超出了國際公認的安全警戒線，我們太依賴于進口的石油。這個石油大部分來自于中東、非洲，以及南美洲，這些地區遠離我國，海上運輸線不在我們能夠完全保護的能力之內，有些國家的政局不是很穩定，這些現實構成了對國家能源安全，乃至國家安全極大的隱患，需要通過節約能源，特別是節約石油來加以緩解。此外，在實現生態文明的進程中，需要通過提高全社會的能源使用效率和鼓勵創新來提高我國的國際競爭力。與此同時，還需要減少本土化石能源循環中對生態環境的破壞，通過提高非化石能源在能源供給中的比重，成為負責任的世界大國，這才是節約能源的根本目的。

目的尚不明確，執行起來自然很難。全國人大常委會今年的立法工作已考慮到修訂《節約能源法》（以下簡稱“節能法”），但如何能擺脫為了修訂而修訂，為了節能而節能的形式主義，說清楚哪些行為是屬于浪費能源，以及如何處罰，并且與其他的法律和諧統一，是需要引起審慎思考的。我們需要記住，不違法的就不能懲處，這是法治的基本，也是節能法在修訂時，需要著重加以解釋并且在現實中加以落實的。節能法的根本目的不在于如何促進節能技術進步（因為我們還有《科學技術進步法》），其目的在于提高我國的能源安全，減少石油的消費，同時從整體上提高我國的國際競爭能力。