博弈論視角下大都市區政府合作機制研究*——以寧鎮揚同城化為例

楊 海 華 郝 宏 桂

一、問題的提出：政府合作的必要性

（一）宏觀背景：城市發展方式轉型

黨的十八屆三中全會指出，中國必須堅持走新型城鎮化道路。而與傳統城鎮化道路相比較而言，當前城鎮化的“新型”就是意味著“轉型”，即在新的發展命題下城市發展方式面臨著兩大轉型：

1.行政區經濟模式向一體化經濟模式轉型。改革開放以來，政府權力關系發生了以分權為導向的制度變革，城市政府在發展地方經濟方面得到了高度的自主權，成為地方經濟發展最重要的行為主體。區域經濟在政府主導下展開了激烈競爭，這種競爭格局對地方經濟發展早期階段起到了顯著的推動作用，廣東、江浙和山東等沿海地區都是在這種背景下發展起來的。學界稱這一發展模式為行政區經濟。行政區經濟是中國由計劃經濟向市場經濟轉型過程中必然經歷的過渡階段。但是當前這種發展模式的弊端越來越明顯：經濟資源不能得到有效利用，重復建設、浪費現象嚴重；生產要素不能在區域間自由流動，區域分工不明確、產業結構不合理等。因此隨著市場經濟的日益完善，區域市場的開放性必然要替代行政區經濟的封閉性，區域分工和合作必然要替代行政區隔，一體化經濟模式將成為一種新的區域經濟發展模式。

2.城市管理體制向區域治理體制轉型。傳統的城市管理體制下，地方政府是城市管理的唯一主體，城市管理主要基于本地區的利益得失來考量，這種理念造成了政府制定的城市發展政策具有短期性和封閉性等特征，從而導致在不同城市之間形成了惡性競爭的區域發展格局，這是與區域經濟一體化的要求背道而馳的，區域間難以獲得規模經濟效益并且不能有效發揮區域協同效應?；诖耍鞘姓畱摲e極謀求單一的城市管理體制向多元互動的區域治理體制轉型。區域治理是內生于一個區域的正式或非正式的制度安排，通過這些制度安排，區域主體可以實現區域內部的集體活動，做出區域公共政策，組織和協調區域的集體活動。在區域治理體制模式下，區域問題已經超越了單個行政區的限制，區域內各個城市的發展要立足于區域發展整體利益考慮，地方政府之間的行政行為要加強協調合作，要超越地方行政而更多的關注區域行政，以一體化區域為范圍提供公共產品，實施區域行政管理。

圖1 中國城市發展方式轉型示意圖

實現上述兩大城市發展方式的有效轉型，關鍵在于打破當前區域經濟市場分割、制度阻隔和行政分離等不良關系發展格局。鑒于此，中國當前新型城鎮化道路的發展思路，要逐步建立和完善跨區域的城市發展協調機制，優化城市空間結構和管理格局，推動不同等級規模城市協調發展，形成各個城市功能互補、布局完善和分工合理的城市體系。

在此背景下，大都市區將成為中國區域經濟發展的大趨勢，比如北京大都市區、上海大都市區、廣州大都市區、沈大都市區以及成渝都市區等。大都市區指的是一個大的人口核心以及與這個核心具有高度社會經濟一體化的鄰接社區的組合。它體現出區域內各城市功能相互協調、城市規模梯度有序，并且在經濟、社會、空間等具有高度一體化的特征。因此，該城市空間組織形式迎合了行政區經濟向一體化經濟、城市管理向區域治理轉型的需要。推進大都市區的有效構建和良性治理成為當前政府和學界探討的熱點問題。其中同城化是一種實現大都市區城市合作的有益探索。它主要通過一系列的新型制度安排弱化城市間的屬地意識，強化城市間的集體認同，實現城市間各種要素跨區域自由流動和合理配置，促進區域統一市場的形成，從而達到共享城市經濟和社會發展成果的目標。

（二）微觀實踐：寧鎮揚大都市區城市合作

2008年12月《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008-2020年）》首次將廣佛同城化納入國家發展戰略，從此同城化成為大都市區發展的重要合作形式。很多省份把同城化作為本地區十二五規劃的區域發展重點。

2011年3月江蘇省政府在《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃》中首次提出寧鎮揚同城化的概念，寧鎮揚同城化問題正式被納入江蘇省政府的政策議程。同年11月中共江蘇省第十二次代表大會進一步明確提出加強推動寧鎮揚同城化建設，進而為寧鎮揚同城化發展指明了方向。2013年5月《蘇南現代化建設示范區規劃》獲批成為國家發展戰略，進一步強化了蘇錫常大都市區和寧鎮揚大都市區兩大經濟板塊的目標發展定位和未來發展方向，這也表明寧鎮揚同城化已成為了國家級的區域發展戰略，寧鎮揚同城化進入了實質性發展階段。

二、寧鎮揚大都市區政府間合作困境：博弈角逐

寧鎮揚同城化已經具備了區位相鄰條件、物質基礎條件、人文融合條件等生成條件。但是由于寧鎮揚同城化是跨行政區域的城市合作，各個城市政府很容易滋生保護主義和機會主義的不良傾向，在城市合作實踐過程中仍然存在著諸如招商引資大戰、基礎設施不對接、產業同構、規劃沖突等區域發展不協調的問題。這些問題表明寧鎮揚大都市區城市政府之間仍然存在著嚴重的利益沖突，而這些利益沖突的存在稀釋了寧鎮揚大都市區地方政府之間的合作動力，這是當前寧鎮揚同城化發展中重要的現實阻力因素。因此，理論分析這些利益沖突的動力機制恰恰是破解寧鎮揚同城化發展困境的邏輯起點。

城市合作其實就是區域內不同城市政府之間相互作用下的博弈行為，因此，博弈論成為研究地方政府之間采取何種決策行為的重要分析工具。換言之，地方政府之間的合作困境其實就是各個城市政府之間的利益博弈的結果。

為了從理論層面更清晰理解寧鎮揚大都市區政府之間的博弈過程，現作如下假定：

1.南京、鎮江和揚州是博弈參與方，三者都是完全理性的經濟人。

2.博弈過程中所獲得信息是完全充分的，即參與各方都可以完全了解到彼此之間在博弈過程中的全部策略。

3.同時為了研究的方便，我們可以把南京、鎮江和揚州三城市任意作為同城化地區1和同城化地區2來看待。

表1 寧鎮揚同城化博弈模型

就某一博弈事件來講，倘若兩市選擇合作，收益組合為（Y1c，Y2c）；如果兩市選擇都不合作，收益組合為（Y1d，Y2d）；如果一市選擇合作而另一市選擇背叛（背叛是指徒有合作之名而行不合作之實），則收益組合（Y1a，Y2b）或（Y1b，Y2a）。因此，我們可以把城市雙方的博弈行為分成以下幾種情況：第一種情況為第一象限，城市雙方都選擇合作；第二種情況為第二象限或第三象限，城市一方選擇合作而城市另一方選擇背叛；第三種情況為第四象限，城市雙方都選擇不合作。

我們可以做以下兩個角度分析：

（一）合作還是不合作

城市合作的驅動力主要來自Yci，即城市合作收益，主要表現為區域分工收益，比如產業分工、信息資源共享等；首先是跨區域難題的解決，比如環境污染治理、交通基礎設施對接、社會保障統籌等等。而城市合作的現實阻力主要來自Ydi，分兩種情況：一種情況主要受政績考核體制的影響。在政治錦標賽式的官員激勵與治理模式下，地方政府引入了競爭機制，尤其是GDP作為可測量的績效考核指標更強化了地方政府之間的競爭動力以及行政的屬地管理，地方政府只關注本行政區內的經濟事務。GDP等經濟數目的競爭背后其實是政治晉升的競爭，這就導致了地方政府之間是一種零和博弈，在人事任免期限特定的情況下，政府不合作的收益更大，由此導致地方政府不計經濟成本的惡性經濟競爭。其次，合作與否的狀況還受合作收益分享機制的影響。倘若城市合作，因為一方城市選擇合作會給對方產生正的外部性收益，尤其是自己分享的合作收益比之對方較少的情況下，都有可能會降低自己的官位晉升的機會，因此，城市合作下自己的處境可能變得更壞，因此它會選擇不合作。

1.從合作的驅動力來看。政府之間選擇合作與否，主要看城市合作的共同受益大小。寧鎮揚同城化的產生和發展表明地方政府已經充分認識到城市合作的共同利益的存在。寧鎮揚同城化可以全面提升寧鎮揚大都市區的競爭力和影響力，并能夠提高其在整個江蘇經濟發展格局中的戰略地位。

2.從合作的現實阻力來看。城市合作的現實阻力主要是來自政績考核體制以及城市合作收益利益分配機制是否合理。

首先是政績考核體制。由于GDP為導向的政績考核體制的存在，使得寧鎮揚大都市區“非合作博弈”現象不可避免。大都市區城市政府決策的制定還是主要基于本行政區經濟發展，從而形成了惡性的產業競爭，導致產業同構、重復建設等嚴重的問題。比如南京、鎮江、揚州等地都把化工、裝備制造作為本地的主導產業來發展，而未能形成有效的產業分工和關聯，影響了區域產業的優化和升級；同時為了招商引資，各地不惜惡意采取稅收、地價等傾銷式的競爭手段，割裂了區域統一的市場體系，嚴重惡化了寧鎮揚大都市區的營商環境。

表2 2013年寧鎮揚大都市區各城市經濟發展指標表

其次是合作收益分配機制。城市合作收益分配機制受到城市政府之間博弈地位對等性的嚴重影響。城市政府的博弈地位主要取決于四個維度：強力、行為者互動博弈對象的選擇范圍、占有的交換資源、維持自身的資源量。這四個維度可以簡化為政治地位和經濟地位。政治地位主要體現在城市的行政級別上。南京是國家區域中心城市、江蘇省省會城市、是副省級城市，而鎮江、揚州只是一般意義上的省轄市。經濟地位主要體現在GDP、地區財政收入等來衡量，從上表來看，南京的各項指標都是最高的，而鎮江與揚州各項經濟發展指標水平相當，與南京相比有較大差距。這就表明南京的政治地位和經濟地位要遠高于鎮江和揚州之上。這就造成兩種可能的后果：一是南京的博弈地位越高，選擇不合作的可能性越大。南京會擔心如果產業向鎮江、揚州轉移可能會導致稅收等利益的流失。反過來講，南京具有足夠的資源使自己即使不合作同樣也能維持發展的話，可能他會選擇不合作。二是南京談判資本較高、動用政策資源的能力比較強，而鎮江、揚州兩市處于相對弱勢的地位，這勢必會影響到區域利益的公平配置和優化整合?；诘胤嚼婵紤]，鎮江、揚州兩市會擔心在合作中因為受到利益歧視而選擇不合作。

基于區域共同利益的考慮，當前寧鎮揚同城化已經被提到政府議程。但是由于上述制度阻力的存在，城市合作的范圍只局限于旅游、交通基礎設施等局部領域、關注的只是眼前的短期利益，而很難在戰略層面上實現多方面、寬領域的全方位合作。因此，寧鎮揚同城化發展的廣度、深度和速度受到了嚴重的制約。整體上看，當前寧鎮揚大都市區區域競爭仍然要大于合作。

（二）不合作的原因分析

在選擇合作還是背叛的問題上，地方政府主要考量的因素主要有：共同利益和背叛收益的比較；背叛收益和背叛成本的比較。共同利益是任何情況下城市政府合作的最原始的動力，不再多述。在此重點探討地方政府的背叛行為問題，即在城市合作的框架下，一方選擇合作，而另一方選擇暗地不合作。城市背叛收益是指假如一方不遵循合作規則而另一方遵循合作規則的話，選擇背叛的一方將作為搭便車者獲取合作方的部分收益。城市背叛成本主要是指在城市政府選擇背叛時來自行政力量的懲罰。城市背叛成本的大小取決于合作規則的行政約束力。

雖然寧鎮揚大都市區的城市合作已經納入到同城化的框架，但是城市合作仍然比較松散。雖然有上級政府的支持和引導，但由于寧鎮揚大都市區尚未建立科學的行政協調機制，城市之間合作的行政約束力不強，背叛成本較低，導致背叛收益高于合作收益，各個城市政府往往更多的選擇背叛。

1.江蘇省級政府的縱向行政協調機制不夠完善。省級政府一味地釋放區域協調發展政策的紅利，但是政策紅利監督機制尚未建立起來。由于省級政府和地方政府在利益價值取向、信息獲取渠道等方面存在差異，造成地區經濟和社會發展方面數據信息的數量和質量在不同層級政府之間存在著分布不對等現象。地方政府往往利用信息占有的優勢，能夠獲取更多省級政府的政策傾斜和優惠，而且甚至可能通過欺騙、說謊等方式隱瞞自己真實的動機和行為。而省級政府對地方對政策執行情況因為信息不充分或失真導致對地方政府政策評估和監控流于形式，區域合作的收益補償和懲罰機制尚未建立起來。

2.市域間缺乏長期有效的協調機制支撐，橫向的合作協調機制缺失。寧鎮揚大都市區三地之間仍然沒有設立統一常態的行政協調機構，這就意味著政府橫向協調機制沒有真正建立起來，城市政府之間的合作仍然缺乏長期穩定的制度框架，城市合作的持續性和有效性無法得到充分的保障。由于缺乏常態協調機制的規范和約束，寧鎮揚大都市區政府各方雖然都認可合作的必要性，但面對現實又往往做出地方利益優先的選擇，導致無法采取統一行動，造成了各城市政府之間關系仍然競爭過度而合作不足。目前寧鎮揚大都市區的城市合作主要通過各個地方職能部門牽頭以行政協議或協商的形式存在，但是這種方式不具有整體性，且制度約束力較差，但具有相當強的彈性，極容易產生半途背叛的行為。

行政協調機制的制度缺失是影響寧鎮揚大都市區區域協調發展的根本制度因素。如果不從戰略層面進一步完善跨區域協調機制，寧鎮揚同城化可能會流入形式，最終陷入囚徒困境，導致區域合作的徹底失敗。

三、寧鎮揚大都市區政府間合作：策略應對

通過上述分析，我們可以理清寧鎮揚大都市區政府合作的基本思路：不斷強化和擴大區域合作收益；構建科學合理的行政協調機制，并不斷完善GDP考核體系等相關配套機制，降低區域合作的交易成本，提高區域合作過程中的背叛成本。

（一）進一步強化寧鎮揚同城化的戰略意義

1.從江蘇省整個區域經濟版圖來講，寧鎮揚大都市區將成為一個新的經濟增長極。當前江蘇區域經濟面臨中部塌陷的危險，即蘇中地區無法實現與蘇南地區的融合發展，無法融入長三角核心區。能否實現蘇中地區跨江融合發展事關江蘇區域經濟發展大局。由于寧鎮揚地區橫跨蘇中地區與蘇南地區，因此，寧鎮揚同城化可以被看作實現蘇中與蘇南融合發展的重要突破口，也是實現蘇中崛起戰略的關鍵一步。寧鎮揚地區可以作為傳導紐帶，在江蘇區域經濟版圖中起到承南接北的協調作用，從而有助于打破當前蘇南、蘇中和蘇北梯度差異過大的經濟發展格局。

2.從地方來講，抱團合作成為實現區域經濟一體化進程的重要手段。從目前江蘇省區域經濟整體布局來看，板塊經濟形態已經愈來愈明顯。江蘇省區域經濟可以細分為蘇錫常板塊、寧鎮揚板塊、徐淮宿板塊、連鹽南板塊等，抱團競爭成為區域經濟發展的一個重要趨勢。蘇錫常板塊一直是江蘇區域經濟發展的龍頭，地位不可動搖。徐淮宿板塊得益于江蘇振興蘇北戰略，發展潛力巨大，而連鹽南板塊依托自身資源優勢，以及江蘇沿海大發展戰略和長三角區域一體化戰略的雙重政策效應疊加，正面臨前所未有的發展機遇。寧鎮揚地區南北兩面受敵，面臨著巨大的競爭壓力。因此，寧鎮揚同城化一定程度上有助于共同應對外部城市競爭壓力，提高自身城市競爭力。

（二）構建行之有效的跨區域城市協調機制

1.加強省級政府的協調作用，進一步完善省級政府的縱向行政協調機制。

首先，建立省級層面的政府協調機構。江蘇省政府可以嘗試建立專門針對寧鎮揚同城化的領導協調小組，組建領導小組辦公室。其主要職能在于對寧鎮揚同城化發展過程中可能出現的利益沖突和矛盾進行協調和整合。并且堅持區域利益均沾原則和區域整體利益最大化原則，動態跟蹤和及時監督寧鎮揚大都市區區域協調政策的貫徹執行情況，消除大都市區單個城市不合作博弈思維，杜絕惡性競爭和搭便車行為發生，尤其是要約束博弈地位，使得不管是何種經濟地位和政治地位的城市政府的行為都要服從于區域合作制度。

其次，逐步完善相關配套機制和長效機制。建立專門針對寧鎮揚地區政府績效評估體系，提高有關區域整體協調方面的指標權重，引導區域政府從單純注重經濟增長轉向注重區域經濟社會全面、協調可持續性發展。還可以通過優化區域GDP增減機制和財政收入補償機制，建立突破行政區劃限制的寧鎮揚地區利益分配機制，鼓勵南京向鎮江和揚州地區擴散不適合本地發展的產業。

2.加強寧鎮揚大都市地區橫向間的政府合作。政府橫向間的合作機制應該與省級縱向協調機制有機結合起來，政府橫向協作可以作為省政府協調機制的重要構成和制度延伸，他的作用得益于省政府的指導與協調。

首先，建立類似于聯席會議制度的行政協調機制。寧鎮揚大都市地區可以嘗試建立合作委員會作為領導機構。建立常態化的聯席會議制度，三地市長為聯席會議召集人，分管發展改革工作的副市長和政府秘書長參加，三地相關部門主要負責人為成員，負責地區工作的具體組織協調工作，聯席會議在三地發展改革部門設立辦公室作為日常辦事機構。聯席會議原則上可以每半年召開一次，也可視需要由會議召集人協商召開；另外，建立城市規劃、交通基礎設施、產業協作、環境保護等專題委員會小組作為具體執行機構，建立行政磋商機制和行政互認機制，負責三地相關領域銜接協調工作。寧鎮揚大都市區聯席會議制度有助于形成有效的區域信息共享協調機制，通過報告會或決策會等形式可以實現區域信息的暢通交流，也有助于形成重大事項區域決策協調機制，加強城市之間多層次、多方位的緊密合作。

其次，優化利益補償機制，完善橫向財政轉移機制。比如南京的重工業向鎮江和揚州轉移，鎮江和揚州地區需通過橫向轉移支付體制向南京支付一定的補貼。而南京也應該按照“誰開發誰保護，誰受益誰補償”的原則，對鎮江和揚州地區提供比較穩定的財政補貼。寧鎮揚大都市區還可以通過財政轉移支付的形式，實現基礎社會、公共服務的同城布局，實現大都市區的利益平衡。

［1］劉君德，舒慶.論行政區劃、行政管理體制與區域經濟發展戰略［J］.經濟地理，1993，（1）：3.

［2］郝壽義.區域經濟學原理［M］.上海：上海人民出版社，2007.

［3］周一星.城市地理學［M］.北京：商務印書館，1995.

［4］周黎安.轉型中的地方政府：官員激勵與治理［M］.上海：格致出版社，2008.

［5］金太軍.區域治理中的行政協調研究［M］.廣州：廣東人民出版社，2011.