航空經濟成長中的政策創新研究

萬 舉

一、航空經濟：新經濟形態需要新經濟政策

航空經濟（aviation economy）是基于航空運輸的激發、以速度競爭為核心行為的航空指向性的新經濟形態，是社會經濟生產方式、生活方式的新發展。這種新經濟形態通過企業組織、產業關聯和區域空間來體現從微觀、中觀到宏觀所形成的經濟活動與經濟關系，其核心區從航空港（Airport）、航空城（Airport City）到航空大都市（Aerotropolis）不斷擴展。航空港引發運輸變革和城市經濟發展的思想集中體現于McKinley Conway的著作《航空城》（1977），由卡薩達（Kasarda）教授深入發展［1］，充分引入錢德勒（Alfred D.Chandler，Jr.）的名著《看得見的手——美國企業的管理革命》（1977）中提出的“速度經濟”概念。卡薩達的“第五波理論”認為，當今世界經濟繼由海運、河流水運、鐵路、公路四次沖擊波推動后，已進入主要由空運和航空樞紐推動經濟發展的時代，“第五波”融合了全球化、及時生產和航空運輸三種不可逆轉的力量，時間是這種新經濟形態的決定性競爭因素。國內研究者多稱之為臨空經濟（airport economy），并認為臨空經濟區已成為中國新的經濟增長點［2］，同時也有以“航空經濟”為名的相關研究［3］。目前，中國航空經濟已經進入提速起飛階段。

一種新經濟形態的形成與發展會逐漸推動相關區域朝更高水平的社會經濟形態演進。在航空大都市時代，最具競爭力的企業與城市是那些將其產品與居民更快更有效率地連接到全球市場的企業與城市；航空是21世紀的實體網絡，它利用航空港為產品與居民提供迅捷、長距離的實體連通性［4］。在這種趨勢下，新經濟形態發展，一方面要求各因素適應新經濟形態發展的需要，遵循現代經濟的充分開放與自由發展的規律；另一方面更需當地政府順應新經濟發展趨勢，彌補市場缺陷，積極培育、扶持、引導，在遵循經濟規律前提下，促使各要素圍繞新經濟形態流動與配置。例如在荷蘭阿姆斯特丹市郊機場史基浦（Schiphol）建設與發展中，政府巧妙地平衡經濟推動與拉動政策，既充分發揮當地地理優勢，吸引了國際大公司總部和物流企業進駐，又高效實施了土地利用限制規劃，促進當地航空相關產業的蓬勃發展［5］。因此，航空經濟的發展，尤其是在起步階段，政府的相關政策必不可少，這些政策已遠遠超出產業政策范疇，其客觀要求與實際效應、作用范圍都在拓展，形成對應的范圍廣度與作用深度，客觀上形成不同的政策層級。航空經濟的政策層級指推動航空經濟持續、高度發展的政府政策。根據其對經濟發展與經濟主體不同的影響廣度與作用深度而形成的政策層次與政策體系，是政府行政層級、政策作用層次與效應廣度的統一。

二、創造性建構航空經濟成長的區域協調空間

航空經濟的區域發展政策主要指在某一區域的航空經濟發展過程中，影響本區域社會經濟發展水平的相關政策總和。從政策制定主體而言，主要包括國家層級的航空經濟區域發展政策與地方性的航空經濟發展政策，政策制定主體是國家（體現為全國人大、國務院及其各部委局）與地方政府（主要是省、直轄市、自治區）。

（一）國家層級的航空經濟區域發展政策

在現代市場經濟中，國家層級的航空經濟區域發展政策主要在于為了糾正或“補償市場失靈”、航空經濟的區域發展支持政策以及航空經濟發展的區域間協調政策。

1．“市場失靈”的補償性政策

現實的經濟發展很難是在完全競爭的市場體系中完成的，諸如壟斷、外部性、公共產品、不完全信息、分配制度等因素都可能打破完全競爭市場體系，迫使市場（價格）機制缺失其正常機能，從而造成“市場失靈”。

各個區域經濟稟賦、社會經濟結構常存在歷史與現實差異性，各要素在市場機制作用下產生區域間流動對特定區域社會經濟發展產生不利趨勢。從國家層級努力破除“市場失靈”對特定區域發展非均衡性的不公平現象，實行航空經濟區域發展的“市場失靈”補償性政策。

例如，國家生產力戰略布局下在某一區域內具體實施的公共設施建設，各生產要素按照市場機制流動但不利于某一區域長遠發展的國家補償政策，國家環境保護戰略及其實施政策，國家梯度發展與地區均衡發展戰略及其實施政策，等等。

這類政策目的重在：在保障國家戰略下，避免市場失靈讓某區域付出過多代價，并給予補償；消除區域經濟發展過度不均衡、不公平狀況，并激勵某區域突出特色發展航空經濟。

2.航空經濟的區域發展支持政策

航空經濟發展在客觀上必然對該區域外充分的開放性與區域內社會經濟發展的緊湊性和高度市場化提出新要求，由航空指向性鏈接多區域資源的流動。因此，某區域發展航空經濟應得到國家層面的廣泛支持、區域間的引導，獲取國家層面對本地區航空經濟發展的支持政策。

國家層面的支持政策可有多種體現形式。（1）在整體規劃中強調突出發展航空經濟。諸如設立區域性發展特區、上升為國家戰略的區域性發展規劃、國家性區域社會經濟發展綜合試驗區、主體功能區戰略等，國家強調在這些規劃或戰略中，特別突出根據本地特色發展航空經濟等。例如，2012年11月國務院批復的《中原經濟區規劃》明確提出建設鄭州航空港經濟綜合實驗區。（2）國家同意設立航空經濟綜合試驗區、先行區等的先行先試政策。如2013年3月國務院正式批復《鄭州航空港經濟綜合實驗區發展規劃（2013-2025年）》，鄭州航空港經濟綜合實驗區成為全國首個上升為國家戰略的航空港經濟發展先行區。（3）針對具體區域的財稅政策、土地政策、收入政策、投資政策，重點在于體現促進航空經濟快速發展成長的支持性優惠、引導、保障政策，等等。

這類政策的目的在于：在全國社會經濟發展總體布局下，既保證國家發展戰略順利實施，又鼓勵和支持特定區域打破常規、積極創新社會經濟發展模式，以突出速度經濟的航空經濟發展帶動區域社會經濟整體快速進步。

3.航空經濟發展的區域間協調政策

航空經濟發展的客觀內在機制需要區域之間的密切聯系與合作，但區域之間、地方政府之間的利益訴求是有差異的，有時還會出現激烈矛盾。因此，不單需要區域之間、政府之間發揮主動性的密切聯系，更應在中央政府及其各部門推動下協同推進，消弭摩擦，集聚合力。這樣，既有區域內地方政府的內在發展動力，又有中央政府集中協同的強力作用，航空經濟發展的內外動力機制才會完整統一，快速協調發展。正如國際機場委員會總干事吉滕斯女士所言：航空各部門與其他產業利益相關方以及地方政府、區域和國家政府組織的強力合作關系對充分發掘航空領域的潛力是至關重要的［6］。

在我國航空經濟發展中，國家相關部門對區域間協調發展航空經濟適時出臺的有關政策措施，是根據航空經濟發展實踐及時調控、引導、協調的有效手段。例如，2011年5月中國民用航空局公布了《中國民用航空發展第十二個五年規劃（2011年至2015年）》，其中在“優化運輸機場布局”中，強調“全面落實《全國民用機場布局規劃》。實施樞紐戰略，滿足綜合交通一體化需求。加強珠三角、長三角、京津冀等區域機場的功能互補，促進多機場體系的形成。”這樣就每一區域有重點、有步驟地引導機場布局建設，配合、促進、協調區域經濟發展，航空經濟發展的區域協調有了實施依據與措施，等等。

總之，國家層級的航空經濟區域發展政策，重點在于國家針對特定區域強調中央政府與相關地方政府支持、引導、補償、協調航空經濟發展，消除航空經濟發展的宏觀障礙，建立健全宏觀法律、法規、政策等制度基礎，為航空經濟發展營造良好的宏觀環境。

（二）地方性的航空經濟發展政策

航空經濟發展比其他經濟形態更強調發展的時空聯系。在轉型社會經濟中，地方性的時空聯系受到特定區域地方政府的嚴重影響。有研究認為，對蘇格蘭中部機場這類特大工程需要國家層面的決策框架，更需要地方相關部門面對并解決地面運輸、環境、經濟發展和勞動力市場轉換等問題［7］。航空經濟的發展離不開特定地區地方政府積極主導、引導與支持，并解決出現的新問題以適應航空經濟發展。歸根到底，航空經濟在某區域的成長是該區域整體社會經濟發展的要求與結果。尤其是在航空經濟培育期和起步期，地方政府的相關政策是增大區域內航空經濟發展內在動力的強勢來源。

從政策的功能性而言，地方性的航空經濟發展政策在國家大政方針指導下，大體可分為引導性政策、激勵性政策、保護性政策、協調性政策；并將國家的相關方針政策具體細化，創新性制定可操作性的實施細則等。與國家層級的航空經濟區域發展政策的補償、支持與協調相比，地方性的航空經濟區域發展政策更注重引導、培育與激勵。

引導性政策：重在明確指出發展方向，體現在地方社會經濟發展規劃中、政府年度中心工作計劃中與地方性經濟發展的法規政策條款中，特別是體現在地方性產業發展導向中。

激勵性政策：重在將原則性規劃、計劃落實到地方政府的日常具體工作中，針對企業、個人參與地方航空經濟發展給予直接或間接的利益補償、優惠支持。例如，財稅、人才、資金、信息、土地利用等各種優惠政策、公共服務綠色通道等。

保護性政策：重在扶弱、育強，營造航空經濟發展的區域性環境。

協調性政策：重在降低或消除航空經濟發展過程中管理部門間、區域間的發展障礙，降低市場交易成本，建立完善的航空經濟發展的制度基礎、協調機制。

我國已展開相關探索。2007年11月河南省政府公布《鄭州國際航空樞紐暨港區建設規劃綱要》，對鄭州機場為核心的航空產業經濟發展進行了長期規劃并逐步實施，最終國務院于2013年3月正式批復《鄭州航空港經濟綜合實驗區發展規劃（2013-2025年）》。2008年1月江蘇省政府決定將航空產業發展職能劃歸江蘇省交通廳，增設江蘇省航空產業發展辦公室，并在當年2月發布《關于加快航空產業發展的若干政策措施》（以下簡稱《措施》），6月又發布《江蘇省民航“十一五”至2020年發展規劃》，力求將江蘇全省建設成為民航大省、民航強省，并在體制、規劃和政策等方面出臺了一系列新舉措，《措施》從積極培育新航線、不斷擴充運力、加快機場建設和發展、加強機場集疏運體系建設、加快空港產業發展、優化發展環境、加強組織領導等七個方面支持全江蘇省航空產業發展，等等。2010年11月國務院、中央軍委正式發布《關于深化我國低空空域管理改革的意見》，本“意見”對深化我國低空空域管理改革作出部署。開放了低空空域，就是開放了我國的一個高科技產業，增強了航空經濟的內容。各地方政府發展通用航空積極性很高，中國民航局制定相關政策支持有條件的地區發展通用航空［3］。地方政府應積極適應、配合國家有關開放政策，根據本地實際制定積極可行的創新性措施。

三、強化航空經濟成長核心環境：產業發展

航空經濟發展的核心在于航空產業與相關產業的持續蓬勃發展，即航空經濟發展需要航空經濟的核心產業、關聯產業與引致產業的共同發展。因此，航空經濟的產業發展政策基本立足點應在重點發展核心產業、有序培育關聯產業、優化增強引致產業。

（一）重點發展航空經濟核心產業的政策

核心產業的發展是區域經濟發展主動力，航空經濟發展的主動力同樣來自于航空經濟核心產業的發展。航空經濟核心產業涉及航空產業的原料配給、設計制造、裝配、銷售、維修、回收、航空服務、技術保障、高端物流等航空產業鏈條各環節。因此，航空經濟核心產業政策涉及面廣、技術專業、針對性強，政策導向明確、管理重點突出。

不同地區具有不同資源稟賦與環境優勢，不同區域發展航空經濟不一定都采用類似模式或相同內容，即便是針對航空經濟核心產業，不同區域也應有所側重。在航空經濟的產業發展中重點發展其核心產業，在航空經濟核心產業發展中應重點發展符合本地比較優勢的產業、適度超前發展具有潛在優勢的核心產業。政府必須發揮因勢利導作用以克服產業發展中的外部性和協調的問題，這也得到有關理論的支持［8］。因此，政府在制定和實施重點發展航空經濟核心產業的政策時，不但發展航空經濟核心產業的重點突出，而且在重點產業中進一步選擇重點發展。

目前，為了促進和規范發展航空經濟，國家先后持續出臺了不同法規措施，旨在進行基礎性設施建設、基礎性制度建設。2012年7月國務院頒布了《國務院關于促進民航業發展的若干意見》，為了貫徹落實該《意見》，國務院辦公廳于2013年1月發布《促進民航業發展重點工作分工方案》。為更進一步具體化，規范通用機場建設管理，保證通用機場的安全適用性，2012年6月施行了中國民用航空局發布的民航行業標準《通用機場建設規范》（MH/T5026-2012）。為加強民用機場建設監督管理，維護建設市場秩序，2013年2月施行了中國民用航空局發布的《民用機場建設管理規定》（CCAR-158-R1）。就發展通用航空而言，雖然有巨大的發展空間，針對通用航空產業鏈的研發制造、通航運營、客戶培訓、服務保障四個核心環節，政府政策仍應在重點突破上下大工夫。例如，在全面推進通用航空發展中，根據區域優勢突出培育、增強其中某一環節的成長，持續擴展整個通用航空的繁榮發展。

美國在支持航空工業發展中突出重點、具有針對性。其三大類政策舉措有直接支持航空工業的政策、對與航空工業相關產業的支持政策與針對其他領域的政策。這為中國發展民機產業提供了參考和借鑒［9］。有關資料顯示，中國目前通用航空飛機數量在1000架左右，而美國現有23萬多架。另據統計顯示，截至2011年年底，中國境內注冊的持有通用航空經營許可證的企業僅113家，而歐盟具有3000家。通用航空產業鏈將激活中國相關企業快速發展，中國的通用航空發展將是未來航空經濟發展的新天地［10］。

（二）有序培育航空經濟關聯產業的政策

航空經濟關聯產業的前向聯系產業是利用航空經濟核心產業產品與服務的產業，航空經濟后向聯系產業是為航空經濟核心產業提供生產資料的產業，航空經濟側向聯系產業則是為航空經濟核心產業提供技術、能源及其他服務的產業。航空經濟關聯產業自身也會形成鏈條即為關聯產業鏈。根據關聯產業鏈與航空經濟核心產業鏈的關系，關聯產業鏈也可分為航空經濟支撐產業鏈和航空經濟帶動產業鏈。由于航空經濟發展的特殊性，航空經濟關聯產業多屬于知識、信息、技術和資金密集型的高端產業，如總部經濟、高端旅游業、會展業等現代服務業等。此外，關聯產業產品與服務主要依賴航空運輸樞紐，其產品具有航空港區區位偏好的高時效性、高附加值，也包括高科技制造業、現代農業，等等。

航空經濟關聯產業內容豐富，覆蓋面廣，與特定區域社會經濟發展緊密相連。促進航空經濟關聯產業發展的政策既要有針對性，也要照顧航空經濟發展全局，在短時間內難以全面提升各環節實力。因此，航空經濟關聯產業發展政策應做到：

1.政策目標：強調產業聯系關聯度，圍繞核心產業，面向未來、全面發展、重點提升。

2.政策內容：對于所處行業的專業性，政策針對性強，但整體又有較大覆蓋面。統一原則在于強化與航空經濟發展的關系，增強其實力、影響力。根據不同關聯度，制定與航空經濟發展的聯動關系政策，實行優先發展、優化關聯、優惠支撐等。

3.政策實施：根據產業發展協調與航空經濟的密切關聯，梯度推進，強化關聯，重點在降低產業間交易成本。

例如，2004年2月中國民用航空總局發布《關于加快發展國內航空貨運若干政策措施的意見》實施20項措施。“國內航空貨運放松管制的基本原則，一是發揮市場配置資源的基礎性作用；二是放松管制與規范市場相結合；三是積極穩妥，分步推進；四是堅持依法行政，通過法規、規章的立改廢，落實和保障相關政策措施的實施”。這種規定雖為航空經濟發展中的貨運而設，但在相關政策形成初期，為發展航空經濟關聯產業奠定了基礎。再如，中國為加快通用航空發展，國務院、中央軍委發布的《關于深化我國低空空域管理改革的意見》部署了深化我國低空空域管理改革，在國家“十二五”規劃綱要中，明確提出“積極推動通用航空發展”。這都為發展航空經濟關聯產業豐富與培育了宏觀環境。

（三）優化增強航空經濟引致產業的政策

航空經濟引致產業屬于航空經濟核心產業發展的外圍產業，與關聯產業相比，引致產業與航空經濟核心產業的關聯度較低。但是，航空經濟引致產業的發展是航空經濟健康、持續發展所必需的。航空經濟引致產業政策覆蓋產業面的重點在餐飲、教育培訓、金融服務等第三產業。政策的制定與實施與關聯產業政策類似，關聯度與產業特點各有針對性。此類政策的目標在于促進航空經濟的深度發展。

航空經濟引致產業繁榮發展，將會帶動地方經濟結構轉換進入一個新的進程，經濟社會結構的變革反過來又會促進航空經濟發展。因此，這是一個頻繁互動、不斷更新經濟關系具體內容的過程。航空經濟引致產業政策的制定與實施，一方面需要針對性、方向性；另一方面，更需要根據經濟社會關系的變革而具有靈活性、適應性和有效性。美國的經驗讓我們注重產業政策的有效性又不能失去產業政策的靈活性。我國民航運輸產業政策的制定也要堅持有效性和靈活性［11］。

四、培植航空經濟成長主體：企業發展

經濟發展的主體有政府，也有居民、協會等非政府性組織，最終都離不開提供航空經濟產品與服務的各類企業。航空經濟的發展與繁榮及其產業發展，從根本上講，首要的是各類企業組織的繁榮發展。只有各類企業主體充滿活力，向社會提供有價值的產品與服務，適應社會經濟發展需要，才能最終惠及社會，保障航空經濟持續健康發展。

（一）航空經濟企業組織的培育與支持政策

一個經濟體持續發展的承擔者是企業主體。在政策體系中突出對企業組織的培育與支持是航空經濟發展政策的微觀關注重點。對處于航空經濟產業發展的各個環節的企業組織不但有方向性引導，更應重點支持。對航線的政策傾斜、對特定企業發展的時間和領域的財稅優惠、對某些區域企業的特定計劃培育、對核心產業和關聯產業中企業組織的扶持政策等，都會有益于促進航空經濟企業組織的成長與發展。

綜合考慮中國航空經濟發展水平與宏觀環境，目前看來，通用航空企業的大力發展具有廣闊空間，支線航空經濟企業的發展亟需具體政策支持。

一些較先進國家的政策實踐，對具體企業的支持政策已有可借鑒之處。例如澳大利亞歷屆政府對支線航空的發展都采取同樣態度，即在放松管制的環境中政府有力支持不能盈利的支線航空，政府扶持項目有偏遠航空服務補貼（RASS）計劃、航路收費計劃、遠程機場安全計劃（RASP）和區域機場資金計劃，還有其他援助等［12］。

（二）航空經濟企業發展的戰略引導政策

企業組織的長期健康發展是對應區域經濟發展的市場組織主體支撐。企業發展的核心動力當然來源于企業內部，而企業的發展戰略決定企業的發展方向、規模與成長進程。企業組織發展的外部環境，有時也起關鍵作用。航空大都市的發展本身就在世界范圍內加快企業與世界連接性與增強企業國際競爭力［4］。面對航空經濟這種新型經濟，如何保持相關企業蓬勃發展，政府有關部門的政策制定與實施就構成了相關企業發展的重要外部環境約束。在現代市場經濟發展中，政府與企業的關系主要在充分發揮因勢利導的作用，創造完善的市場環境進行戰略引導。

例如，日本航空公司（簡稱日航）面對整體經營環境的根本性變化，長期實行“重國際、輕國內”的整體競爭戰略，沒有及時根本性調整發展思路，導致對國際環境波動異常敏感，終在2010年1月由于嚴重虧損而申請破產保護，成為日本歷史上金融業外最大的破產案。反觀全日空航空公司（簡稱全日空），在日航戰略上猶豫不決的同時，全日空堅定不移地實施國內優先發展戰略，迅速占據市場有利地位，后來者居上。實際上，這也是政府如何對企業進行戰略引導的重要課題。

總體而言，根據特定區域航空經濟發展趨向研究，以及不同的發展規劃，政府有必要對航空經濟企業發展進行重點戰略引導與支持。

五、小結：新經濟成長需要系統性制度創新

在全球化、技術高速發展、現代生產生活方式快速變革的當代，航空經濟型構著新的經濟形態，加速社會經濟轉型。航空經濟發展過程就是新經濟形態——航空經濟的成長過程，航空經濟成長中的政策層級試圖將政府管理社會的行政層級、政策作用層次與政策效應廣度有機統一，形成一定的政策層次與政策體系。以航空經濟區域發展政策、航空經濟產業發展政策、航空經濟企業發展政策為政策效應主體與空間范圍，并可分為國家層級的航空經濟政策與地方層級的航空經濟政策。

圖1 簡要圖示航空經濟成長中的政策層級基本內容

但是，現代市場經濟發展的規律要求政府不應過多干預企業自由競爭成長，有研究也認為政策變遷與各組織變遷的關系并不確定［13］。然而，企業總是難以解決外部性、部門協調、基礎設施、金融制度、法制等影響交易費用的企業外部環境問題，政府的因勢利導作用就在其位，只是政府職能必須在進行社會公共管理基礎上順應市場經濟規律進行不斷創新轉換。航空經濟是新經濟形態，就需要新型的政府管理，實質上，這呼喚一系列、多環節的社會經濟發展與管理制度創新。

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［2］曹允春，蹤家峰.談臨空經濟的建立與發展［J］.中國民航學院學報，1999，（3）:60-63.

［3］夏興華.發展航空經濟，促進產業結構調整和經濟發展方式轉變［J］.中國黨政干部論壇，2011，（6）:4-8.

［4］Kasarda，John D..The Aerotropolis and Global Competitiveness［EB/OL］.http://www.aerotropolis.com/files/aerotropolis_global_competitiveness.2011-12-01.

［5］Wijk，Michel Van，Brattinga，Kes，Bontje，Marco A.Exploit or Protect Airport Regions from Urbanization？ Assessment of Land-use Restrictions in Amsterdam-Schiphol ［J］.European Planning Studies，February 2011，Vol.19，No.2:261-277.

［6］Gittens，Angela.The economics of airports［EB/OL］.http://media.aerosociety.com/aerospace-insight/2013/02/22/the-economics-of-airports/7806/，2012-11-29.

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［8］林毅夫.新結構經濟學［M］.北京:北京大學出版社，2012.

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［11］魏然，楊洪政.美國航空運輸業市場結構演變及其政策啟示［J］.特區經濟，2012，（1）:95-98.

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