村莊治理的法律規制初論

呂紅波

農村基層不僅僅是一個簡單的地理概念，也是一個直接凸顯國家權力與社會力量交互作用、既競爭又協作的空間場域。改革開放以來，我國農村基層治理中國家與社會的關系發生了巨大變化，反映出國家與社會關系從對立走向統一的發展趨勢，即開始從“強國家—弱社會”向“強國家—強社會”轉變。這種轉變經驗的啟示在于：一是在我國基層治理中，應當一切從基層社會的實際情況出發，合理調適國家與社會的關系;二是在我國基層治理中，仍需要加強國家權力的主導作用;三是在我國基層治理中，應積極引導、培育和提高農村基層社會組織的自治能力和自治力量;四要在我國基層治理中，努力構建“強國家—強社會”的互強型國家與社會關系形態。這些啟示對于推進我國農村基層治理工作，進一步促進農村經濟社會又好又快發展具有重要意義①。

一、村莊治理的場域基礎是基層治理

（一）基層治理的基本內涵。（1）基層涵義的語境解讀。人們總是在不同的語境下使用基層這個概念以確定其具體的涵義。如基層政府之基層是一個政治學語境下的概念，在我國的憲政體制架構下，在農村它指代鄉鎮一級地方政府，在城市它指代區一級地方政府，在城市農村二元化體制格局下，它們都是我國的基層政府。如社會學語境下的基層則泛指作為社會組織體系最基本的單位，在農村它指代村莊②，在城市它指代社區。而王樂夫則認為，基層是指國家、社會管理體系中的最低層次。鄉鎮、城市的區、不設區的市的黨組織、國家機構和社會團體、企（事）業單位以及村民委員會和居民委員會都具有管理活動的直接性，因而，理所當然均應屬于基層的范疇。 基層之所以成為基層主要不在于管理權力相對小些， 而在于在各種治理體系中其特殊的地位以及由此而形成的與中上層性質上全然不同的治理模式。③（2）治理理論的經典概括。俞可平教授在《治理與善治》一書中提到“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程;治理過程的基礎不是控制，而是協調;治理既涉及公共部門，也包括私人部門;治理不是一種正式的制度，而是持續的互動。”④這就是說，治理意味著：1）治理模式的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現;2）強調國家與社會的合作，模糊了公共領域與私人的明確界限，并且更加強調國家與社會的依賴關系;3）把治理看成是一個上下互動的過程，強調管理對象的參與;4）強調管理方式和管理手段的多元化。⑤治理的目標是實現善治。（3）基層治理的基本內涵。基層治理，簡單地說就是“對基層的治理”，它是中國地方治理的基礎⑥。 在前述對基層邊界界定的基礎上，筆者認為基層治理是以鄉鎮、村或城市的鄰里社區為基本范圍，直接面對社會和居民，依靠治理機制，發揮各種社會力量，共同解決社會公共問題的活動。基層治理主體是與社會和居民最為接近的組織，包括基層政府組織（農村的鄉鎮政府、城市的區政府）;還包括村（居）民委員會、各種民間社會組織以及公民個體。基層治理的內容都是與人們日常生活直接且緊密相關的各項事務，突出表現為社會管理和公共服務。從治理對象范圍來講，農村基層治理和城鎮基層治理是基層治理的兩個傳統部分⑦。

基于本文的主旨，即在社會管理創新語境下探討基層治理，本文中基層的涵義是社會意義上的基層，就其具體指涉為政府以外的最基本的社會組織體，涵蓋農村的村莊和城市的社區。在由我國具體國情決定的城鄉二元體制下，作為城市基層的社區和作為農村基層的村莊的治理存在顯然的差異性，而本文關注的視角是作為農村基層治理，著重于村莊這一級農村基層組織在基層治理中的法律規制問題。

二、村莊治理的基本路徑是法律規制

（一）村莊治理的基本概況。（1）村莊治理的制度確立。20世紀80年代初期，廣西河池地區的宜山、羅成兩縣的農民根據當地的實際需要，率先創建了農村基層群眾性自治組織——村民委員會，開創了村民自治的先河。1982年憲法正式確立了村民委員會的法律地位，確認其為農村基層群眾自治性組織。1987年，《村民委員會組織法》（試行）的頒布，標志著村民自治制度作為我國的一項基層民主政治制度在全國正式推廣。1998年，九屆全國人大常委會第五次會議出臺了正式的《村民委員會組織法》，為全面推進村民自治提供了法律保障，這標志著我國村民自治制度作為我國農村基層治理的基本制度進入了一個新的發展階段⑧。2010年《村民委員會組織法》進行修訂，進一步完善了村民委員會成員的選舉和罷免程序，充實了村民的選舉委員會，明確了民主議事的制度，用法律把基層村民自治的實踐形式固定下來⑨。（2）村莊治理的實際運作。從實踐來看，作為農民群眾的自治組織，也是農村基層基本的組織與管理制度，村民委員會已經在全國農村普遍建立起來。尤其值得關注和肯定的是，村級民主選舉、民主決策、民主管理的制度日益規范，村級民主對農村基層黨組織及基層政權組織的民主發展日益顯現出積極的推動作用⑩。 縱觀我國村民自治的進程，主要是民主意識的推行進程和自治方式的選擇進程。從民主意識的推行來看，在農村實行以家庭聯產承包責任制為主體的農村經濟體制改革后，村民經濟的獨立客觀上決定了他們必然要求擁有與之適應的政治權利，即要求擁有對 “當家人”的選擇權和罷免權，對村內重大事務的決策參與權和管理權，對村務運行和村干部行為的監督權，從而對民主權利越來越重視，民主意識不斷增強。村民委員會最初是自發形成，而后從憲法高度確立了其法律地位，并進一步在 《村民委員會組織法》中確立了權利內容。從自治方式的選擇來看，把村民自治逐步納入了治理視角。從治理的視角來研究村民自治，村民自治制度應該是一種民主化的村級治理制度，這種制度不同于政權意義上的民主制度，即村民自治是一種社會民主而非政治民主。按照 《村民委員會組織法》，村民自治的主體是全體村民，村民自治機關包括村民會議和村民委員會。其中，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。村民委員會向村民會議、村民代表會議負責并報告工作{11}。（3）村莊治理的制度要素。在治理視角下，村民自治作為一種民主化的村級治理制度，隨經濟的發展和社會的進步，治理理念、治理主體、治理結構和治理方式等方面都被賦予了新內涵。在治理理念上，村級治理模式中的治理就是確定權力行使、公共事務管理、村民話語權保障，以及在公共利益上作出決策的制度和程序的總和。村民自治的過程就是“參與、互動、合作、服務”等治理理念的融匯過程，自治不是單純的具體管理，而應該是兼顧各方利益，統籌協調的宏觀規劃過程。在治理主體上，村級治理模式中的治理主體呈現出多元化特點。在 《村民委員組織法》中，確定了村民委員會作為基層群眾性自治組織的法律地位，同時強調其根據需要可以設人民調解、治安保衛、公共衛生與計劃生育等委員會。然而在農村中還存在大量的集體經濟組織、公共服務組織以及村級群團組織等，在構建完整的村級治理模式中，政府應實現由包辦到協辦的角色轉換，對非政府組織進行合理定位，明確相互之間的關系，為其獨立運作創造良好的社會環境。在治理結構上，村民自治在農村要實現基層治理結構的創新應充分考慮到社會自身的自治性，即其自我調節、自我控制的功能。為此，圍繞社會實現有效管理的目標，應把國家政權和村民自治看成兩者的合作過程，要求兩者共同承擔責任。在農村基層協調權力與權利的關系，強調社會自治組織的協調與合作，客觀上要求社會承擔更多的自我管理任務。在治理方式上，社會治理體現的是一種善治的過程，政府和各種社會自治組織之間的關系應該是相互依賴的。對政府，應轉變政府職能，樹立有限、責任、法治、服務政府的觀念; 并充分發揮黨組織和人大、政協的整合作用，增強治理能力。對自治組織，應擺脫政府的主導，充分發揮應有的作用。同時，要用法律對其進行制約，提高自治與自律能力。{12}

（二）村莊治理的現實困境。（1）村莊治理的制度瓶頸。從歷史的角度看，村民自治是在20 世紀末我國改革之初及人民公社解體的過程中形成的，具有鮮明的時代特征和制度特點：其一是“城鄉分離”。改革之初的村民自治沒有改變城鄉二元化的組織與管理體制，事實上延續了這一體制;其二是“村社一體”。從實踐來看，大多數村根據中央的規定，村的合作經濟組織與村民委員會實行“兩塊牌子，一班人馬，交叉任職”;其三是“組織封閉”。基于土地的集體所有及承包關系，農民歸屬于一定的“集體”，享有相應的權利。村委會組織及黨支部組織也是在這種集體范圍內組建起來的{13}。（2）村莊治理的組織缺陷{14}。單就村莊組織的結構特征來看，村級組織在村級治理過程中表現為：一是村級組織的單一集中和壟斷結構特征，村民委員會和村黨支部是正式的村莊權威組織，它不僅包攬了所有村務管理的內容，而且還要承擔一些鄉鎮政府的延伸管理職能，并確保黨的領導和政令的下達，村級組織權力向兩委和書記主任集中的情況十分突出，權力的過度集中不利于村民民主權利的落實。在村民自治制度設計上，村民應該掌握著村級治理的所有權，但實際上村民委托給村莊精英特別是體制內精英行使，由此造成許多村莊的村民對村級治理的所有權在實際運作中被虛化，實際權力的運作主要受村莊精英的控制。二是村級組織虛設、重復等現象普遍存在，除了村兩委之外，許多功能性村級組織依附或者附屬于村兩委，還有群眾性組織如婦代會、共青團、民兵連和老人協會等也是如此，以至于所有這些村級組織都是在村黨支部和村民委員會領導下的組織框架下展開的，形成一對多的、眾星捧月的結構模型，缺乏各種村級組織的橫向互動聯合，影響了村級組織的互動決策效率和組織發育，單一組織結構也使得其他村級組織只是村民委員會的附庸，很難對其形成制度性的權力制衡。三是許多村莊內部出現兩級甚至更多級代理機制，形成金字塔形的治理結構。目前村莊組織的架構中，在村民委員會之下還有村民小組，伴隨著稅費改革的進行，為了減少農村基層干部，在政府的推動下，村莊兼并普遍展開，村莊規模不斷擴大使得直接民主更難以實現，行政村和自然村的兩級代議制民主就成為村民自治管理決策的主要形式，這樣在村級組織結構中，不僅在功能性組織結構上形成了單一壟斷的組織架構，在村莊組織層次上也形成了科層制金字塔形的組織結構，這種組織結構特征也是造成村民自治難以真正實施的原因之一。四是多數村莊的村級組織決策機制單一化，利益群體和組織決策結構不重合，這就使得在行政村層面的決策失去根基和依據，影響決策的公正與效率。村民中的絕大多數都能比較清楚地判斷自己的利益得失，因而大多是在約束條件下的理性的“經濟人”，如果他們在一個公共事項中只看到自己的付出和可能承擔的風險，卻不能看到可以得到的利益，那就使村民對這個事項的參與大打折扣。五是行政村本身不一定就是一個合適的進行民主決策、監督和管理的載體，在村莊一級，不同的公共事務對應著不同的受益范圍，我國村莊的村民從“家”出發，從里往外總體上分為三層同心圓：“鄰里”或“村民小組”為最內層，自然村為中間層，行政村為最外層，當然，鑒于村莊的情況相差較大，有些村莊一個自然村就是一個村組或者一個行政村，我國“村的精神”{15}，或者村莊的內部規范，雖然經過集體化和基層民主化的沖擊，仍然作為支離破碎的傳統存續下來，而且主要是指自然村層面，而非行政村層面，因此，在進行村級公共事務決策中，由于受益群體的差異性，行政村本身不一定就是一個合適的進行民主決策、監督和管理的載體，村內事務應當根據其具體的事務類型和影響受益人群來決定以及其組織的范圍、人員規模和組織決策管理形態，村級各種組織之間的關系，不應該通過行政命令和隸屬的方式得到解決，而是應該通過競爭、合作、協商解決，或者通過沖突解決程序來化解矛盾，形成秩序。

三、完善我國村莊治理法律規制的思考

根據現行憲法的規定，鄉、民族鄉、鎮是我國最基層的行政區域。“城市和農村按居民居住的地區設立的居民委員會或者村民委員會，是基層群眾性自治組織。居民委員會、村民委員會同基層政權的相互關系由法律規定。”{16}這就在法律上確定了“鄉政村治”的鄉村治理新體制，“鄉政村治”治理模式的核心是在堅持國家統一領導的同時，重視農民群眾的參與，體現了國家與社會的分權原則{17}。“鄉政村治”體制將國家的農村基層政權定在鄉鎮，在鄉鎮以下實行村民群眾自治;將原來由國家包攬的農村基層公共事務管理權下放給農民，使農民群眾在獲得經濟自主權的基礎上擁有了政治自主權{18}。

（一）村民自治法律依據的確立。除了憲法，當代村莊治理制度確立的主要法律依據是《中華人民共和國村民委員會組織法》。在總結20多年村民自治實踐的基礎上，2010年10月第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議對《村委會組織法》進行修訂，著眼于規范程序、完善制度，從村民委員會的選舉和罷免程序、民主議事制度、民主管理和民主監督制度等方面進行了進一步細化完善，突出了法律的時代性、科學性和可操作性{19}。以憲法和村委會組織法為基礎建構的村莊治理的基本框架有三個層面：一是形成了以村莊治理為中心的制度體系，包括村級組織建設制度、村干部選舉制度、村務公開制度、民主決策制度、民主管理制度、民主監督制度、村經濟事務自治制度以及村干部管理制度;二是確立了以村民自治為目標的制度取向，其實質和目標就是把村民組織起來，進行自我管理、自我教育、自我服務，做到自己的事自己做、大家的事大家辦，共同辦理好村級各項事務;三是體現了以民主為核心的制度理念，即實質圍繞著“民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督”的基調{20}。

（二）村民自治法律規范的完善。《村委會組織法》是規范我國村民自治的基本制度文本，從1987年制定《村委會組織法（試行）》到1998年制定《村委會組織法》再到2010年修訂《村委會組織法》，彰顯的是村民自治制度的不斷完善。從規范文本的角度分析，表現如下：一是村民自治內容更加豐富，1998年制定及2010年修訂《村委會組織法》都明確提出村民自治“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”四大方面，而且村民自治內容逐步由原則到具體，以民主選舉為例，2010年修訂《村委會組織法》用單獨一章共計10條23款1500余字的篇幅對村委會選舉進行規范;再以“后三個民主”為例，2010年修訂后用兩章的篇幅共計16條35款對村民自治在民主選舉后的三個民主的相關規定加以具體化，增加了監督機構、村務檔案、村民委員會成員任期和離任審計等諸多方面的內容;還有就是一些村民自治的內容從模糊到明確，如村民對村民委員會成員的罷免權，2010年修訂后規定，“本村五分之一以上有選舉權的村民或者三分之一以上的村民代表聯名，可以提出罷免村民委員會成員的要求，并說明要求罷免的理由，被提出罷免的村民委員會成員有權提出申辯意見。罷免村民委員會成員，須有登記參加選舉的村民過半數投票，并須經投票的村民過半數通過。”二是村民自治運行程序逐步規范，《村委會組織法（試行）》重視對村民自治實體內容的規定，而對相關程序的規定卻顯得嚴重不足，但在1998年制定及2010年修訂《村委會組織法》后，這一狀況則得到及極大改善，上述對村委會成員的罷免程序即為有力佐證。三是村民自治的組織結構逐步完善，村民委員會是村民自治的一個重要組織載體，但不是也不可能是唯一的組織載體，《村委會組織法（試行）》明確了村委會和村民會議及其關系，1998年制定《村委會組織法》肯定了村民代表會議這一組織形式，2010年修訂《村委會組織法》又設立村務監督委員會這一機構。四是村民自治權利保障逐漸強化，從立法主旨看，《村委會組織法》就是保障村民行使自治權利的，但如何保證《村委會組織法》自身的落實，如何保證法律所確定的民主選舉、民主決策、民主管理與民主監督權利，比較具體的保障措施是逐步明確和逐步強化的。《村委會組織法（試行）》的保障條款很薄弱，并沒有具體的權利救濟條款，1998年制定《村委會組織法》后明顯改觀，明確授予地方各級人大主要是鄉級人大和鄉級人民政府的保障職責，2010年修訂《村委會組織法》更是規范了村民的司法救濟權利，這一路徑顯示出村民自治權利的保障性規定呈現越來強化的趨勢。

（三）村民自治法律規范的缺憾。總體言之，現行《村委會組織法》有很大的進步，明顯有助于基層自治制度的運行實施。但同時也要看到，受人們的認識程度、制度實踐開展程度、社會利益結構變化程度以及舊有制度慣性作用等的影響，制度質量的提高或者說制度文本的改善一般都要歷經一個過程，或者說表現出一個不斷發現制度本身的問題與漏洞又不斷加以解決規范的逐步的過程。因此，即便是修正后的《村委會組織法》仍然存在有待進一步完善的地方。首先，《村委會組織法》在一些關鍵性問題上還是存在太多的原則性、應然性的規定，而如何把這些原則性內容落到實處的具體的可操作性規定還是有些不足，如鄉鎮政府與村委會的關系——鄉鎮政府對村委會的指導、支持和幫助關系;村委會對鄉鎮政府的協助關系，但對于哪些事項屬于自治事務，當鄉鎮干預了村民自治時，村民自治組織該怎樣提出權利主張，鄉鎮應負什么責任等，都沒有明確的規定。其次，《村委會組織法》雖然在很大程度山彌補了過去法律文本在“民主選舉”與“民主決策、民主管理、民主監督”規范方面存在的畸輕畸重的現象，但在一些具體條款內容的規定上還是有些不足。一是內容規定不大嚴謹，如前述16條規定的罷免村委會成員的程序，問題在于罷免要求向誰提出？或者說誰來受理？罷免會議誰來組織？這些不明確，罷免很可能就無法進行。二是個別條款之間存在矛盾沖突，如13條第二款第三項關于選民登記的規定，“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民”應當列入參加選舉的村民名單進行登記。這實際上賦予了不是村民的選舉權與被選舉權，但這與第38條“駐在農村的機關、團體、部隊、國有及國有控股企業、事業單位及其人員不參加村民委員會組織”的規定矛盾沖突。三是條款內容之間有些雜亂。再次，《村委會組織法》的保障實施機制單一和殘缺。單一表現在村民自治權利的救濟渠道狹窄。《村委會組織法》僅把村民自治權的救濟機制界定在群眾舉報、縣鄉政府及有關部門的調查處理之內。而實際上由于現有的法律體系內還沒有把村民自治權利明確納入到司法保障范圍，所以“依法處理”、“依法承擔責任”很難落到實處。殘缺則表現在《村委會組織法》注重規定鄉村組織尤其是村民委員會應當做什么，但在許多地方沒有明確地規定做或不做什么將受到何種獎勵或懲罰，或者說對公共權力組織及村干部的行為過錯，缺少責任追究和罪錯懲罰的具體規定，造成行為模式與行為預期的脫節。

（四）村莊治理法律規制的完善路徑。從制度設計和村民自治實踐看，村民自治在很大程度上成為完成本應由各級政府承擔的各種行政性事務的一種村莊治理方式，突出表現在盡管《憲法》對村民委員會這一村民自治組織的職能界定是突出其自治方面的，但《村委會組織法》和各省出臺的實施辦法對村委會職能進行擴展細化，其行政化功能膨脹，對自治功能形成嚴重擠壓，此結果既有城鄉二元分治政策慣性的影響，也與單純以工具理性看待村民自治分不開。在創新社會管理的宏觀視域下，基層治理的法治化是我們要堅持的路徑，以此為為依歸，作為村莊治理的基本方式的村民自治首先要完善村民自治制度的文本體系，實現對村民委員會職能的準確定位、加強制度文本之間的體系統一并強化制度的約束力。 基于現行《村委會組織法》的不足之處，甚至有提出以《村民自治法》代替《村委會組織法》，把村民自治本身作為法律的核心，村民委員會只是被授權管理村務的組織，以此來保證自治規范的合法性和邏輯整合性，以自治權為核心、以村民和村民會議為中心理順和重塑村內組織之間的關系。其次，在進一步完善村民自治民主選舉的基礎上，突出抓好民主監督這一重點環節。實現這一村民自治中心回歸的途徑主要有兩個：一是探索簡單、務實的民主監督形式;二是切實保障村民的民主監督權利。再次要做到建立健全村民自治制度運行的物質基礎和全方位改善鄉村社會人文環境，加強村民自治制度與農村各項制度的銜接與互動。

回應農村社會發展的新要求，創新農村基層社會管理方式，已經成為當前地方政府必須要面臨的一個重要課題。而實踐中的村民自治制度在要求村民群眾實施自我管理的同時，實行自我教育和自我服務，這就意味著農村基層管理創新也都是借助于基層組織來實現，即通過落實村民自治權對基層社會管理進行重構和創新。總之，村民自治作為一種來自農村內生型的治理機制，將在未來的農村社會基層治理中繼續彰顯著它不可替代的價值。

注釋：

① 參見楊弘、胡永保：《建國以來我國農村基層治理中國家與社會關系的演變及啟示》，載《理論學刊》，2012年第7期。

② 作為我國農村組織體系的最基本單位，有些地方稱為某某村，有些地方稱為某某莊，還有些地方稱為某某屯，本文為行文方便，稱為村莊。

③ 王樂夫：《中國基層縱橫涵義與基層管理制度類型淺析》，載《中山大學學報》，2002年第1期。

④ 俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第4頁。

⑤ 王浦劬、燕繼榮：《政治學原理》，中央廣播電視大學出版社2004年版，第164-165頁。

⑥ 錢玉英：《城鎮化背景下的基層治理：中國的問題與出路》，載《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》，2008年第5期。

⑦ 程又中、張勇：《城鄉基層治理：使之走出困境的政府責任》，載《社會主義研究》，2009年第4期。

⑧ 劉學民：《論新時期我國農村基層治理的新趨向》，載《中州學刊》，2010年第3期。

⑨ 唐文娟：《民主化村級治理模式初探——以成都市農村基層治理中的村民議事會為切入點》，載《前沿》，2012年第18期。

⑩ 項繼權：《農村基層治理在此走到變革關口》，載《人民論壇》，2009年第5期。

{11} 唐文娟：《民主化村級治理模式初探——以成都市農村基層治理中的村民議事會為切入點》，載《前沿》，2012年第18期。

{12} 唐文娟：《民主化村級治理模式初探--以成都市農村基層治理中的村民議事會為切入點》，載《前沿》，2012年第18期

{13} 項繼權：《農村基層治理在此走到變革關口》，載《人民論壇》，2009年第5期。

{14} 參見馮興元等著：《中國的村級組織與村莊治理》，中國社會科學出版社2009年版，第225頁-238頁。

{15} 所謂“村的精神”，是指決定人們行動方向的行動規范，這種行動規范是在過去人們的生活蓄積基礎之上產生的。參見鳥越皓之《日本社會論：家與村的社會學》，社會科學文獻出版社2006年版，第86-87頁。轉引自馮興元等著：《中國的村級組織與村莊治理》，中國社會科學出版社2009年版，第237頁。

{16} 參見《中華人民共和國憲法》第一百一十一條第一款。

{17} 徐勇著：《中國農村村民自治》，華中師范大學出版社1997年版，第32頁。

{18} 周挺著：《鄉村治理與農村基層黨組織建設》，知識產權出版社2013年版，第7頁。

{19} 周挺著：《鄉村治理與農村基層黨組織建設》，知識產權出版社2013年版，第9頁。

{20} 參見周挺著：《鄉村治理與農村基層黨組織建設》，知識產權出版社2013年版，第10頁。