政府對國有企業的優惠政策與反補貼專向性關系的研究

姚文寬

摘要：加入世界貿易組織后，我國應當遵守世界貿易組織相關協議規定。由于國有企業特殊的地位，所以對我國政府支持國有企業發展的措施是否違反《補貼與反補貼措施協議》，以及政府對國有企業扶持的方式進行了分析。

關鍵詞：國有企業； 優惠政策； 反補貼

中圖分類號：F752.0 文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2014）11-0009-02

2001年11月，中國正式加入世界貿易組織。作為世界貿易組織成員之一，中國將遵守世界貿易組織規則和《中國加入世界貿易組織議定書》開放市場的各項承諾。遵守《世界貿易組織規則》之一的《補貼與反補貼措施協議》是中國應當履行的義務，中國應當調整或者廢除國內補貼措施中與該協議不符合的各項規定。隨著中國市場經濟地位逐漸被包括發達國家在內的各國承認，我國政府對國有企業的扶持政策遭受反補貼起訴的可能性增加了。由于我國國有企業在國民經濟中的特殊地位，我國在促進經濟發展方面實施的產業政策、區域經濟政策大多數被國有企業所享有，另外，銀行貸款也主要向國有企業傾斜，這就有可能造成這些優惠政策成為對國有企業的專向補貼，從而被國外進行反補貼起訴。《補貼和反補貼協議》中對公共機構的定義是含糊的，這就有可能導致我國的國有商業銀行對國有企業的貸款或者國有企業自身的資金資助被認定為補貼行為。

以美國為代表的發達國家已經修改了國內法律，使得反補貼措施可以適用于非市場經濟國家，為美國將反補貼措施運用于我國企業掃清了障礙。2007年，美國商務部對“中國銅版紙案”采取反補貼措施，這意味著未來美國政府將改變對“非市場經濟國家”不征收反補貼稅的措施，未來我國企業將面臨更多的反補貼起訴。

一、《補貼與反補貼措施協議》中關于補貼的規定

《補貼與反補貼措施協議》簡稱SCM協議，是世界貿易組織管轄下的一項多邊貿易協議，是對關貿總協定第6條反補貼稅和反傾銷稅條款和第16條一般補貼條款內容的具體化。根據《補貼與反補貼措施協議》的規定，如果政府或者公共機構對企業給予一項專向的利益或者實行了《SCM協議》第二條禁止性補貼，由此導致企業獲得了特殊的利益，則被認定為實施了補貼行為。

二、我國政府對國有企業扶持的方式

我國政府對國有企業的扶持方式既有財政資助、價格支持方式，也有非利益扶持方式；既有針對國有企業的專向補貼，也有并非針對國有企業的非專向補貼。表現為財政補貼、優惠的土地、銀行貸款利率等政策。

這些專向性的補貼政策主要見之于我國《加入世界貿易組織協議》附件5A：《根據<補貼與反補貼措施協議>第25條作出的通知》中。補貼的類型包括幾種：第一，贈款和稅收免除形式；第二，區域經濟補貼；第三，貸款和外匯的便利性優惠；第四，對于特定行業和企業的補貼..這些專向性補貼中有給予國有企業的特殊關照，也有僅僅是產業優惠政策和區域經濟政策而并非單獨給予國有企業的專向補貼。針對國有企業的特殊關照包括價格支持、稅收減免、土地優惠和貸款和外匯的便利性優惠。

1.貸款的便利性

我國國有商業銀行已經進行股份制改造，成為獨立的市場經營主體，在經營過程中按照市場經濟運行規則從事貸款業務，對國有商業銀行提供優惠利率貸款的可能性下降。我國提供優惠利率貸款的是中國進出口銀行、國家開發銀行和中國農業發展銀行。國家開發銀行的貸款主要用于中國中西布地區的能源、運輸、電信和水利、資源開發的基礎設施建設。在這些行業處于壟斷地位的國有企業實質上獲得了大部分國家開發銀行的基礎設施貸款，形成了補貼中的事實專向性。中國進出口銀行的出口信貸政策主要用于保證商業銀行的出口信貸，小部分用于直接出口信貸。出口信貸補助大部分被國有企業獲得，也構成了事實上的專向補貼。國家開發銀行和中國進出口銀行在進行貸款項目選擇時，往往是依據政府的行政指令或者國家產業發展計劃，具有較小的自主性。另外，在銀行提供的市場利率貸款中，貸款的流向在很大程度上流向了國有企業。造成流向國有企業的原因是國有企業是資本密集型企業，能夠在更大程度上吸收資本，民營企業主要集中在勞動密集型企業，并且以中小企業為主，在吸收資金上不及國有企業。但是貸款便利性并沒有形成價格支持或者財政資助，貸款的便利性不能構成補貼行為。

2.特殊的價格支持

我國大多數商品和服務的價格已經由市場決定，但是，對于某些特殊商品，政府是可以進行指導定價。在《中華人民共和國價格》法中規定的政府定價的商品有，“與國民經濟發展和人民生活關系重大的極少數商品，資源稀缺的少數商品，自然壟斷的商品，重要的公用事業商品，重要的公益性服務”，此外，于《價格法》中未做規定的利率、匯率價格政府也可以進行指導定價。例如，我國煤炭和石油的價格仍然由國家按照計劃價格實行低定價，造成補貼向下游的發電、運輸、石油加工行業傳導。2002年，國家取消了對電煤的國家指導價格，但電煤價格雙軌制以及電煤由政府指導定價的形勢仍然沒有根本改變，即使在2006年政府決定全部放開電煤價格之后。不分重點合同內外，均由供求雙方協商確定。但在五大電力集團與煤炭企業談判未能達成協議時，國家仍舊選擇了對煤炭市場實行價格干預。2001年我國實行新的石油價格形成機制，以新加坡、鹿特丹、紐約的石油成交價格為基礎，由國家發改委按照海洋運費、關稅等流通成本和稅費調整為國內成品油銷售價格。中石化、中石油在發改委銷售價格的基礎上再適度調整，形成成品油零售價格。人民幣匯率形成也是一種特殊的價格。發達國家長期以來一直認為我國政府低估人民幣匯率，形成巨額的國際收支順差，多次要求我國上調人民幣匯率，減少外匯傾銷行為。人民幣匯率的形成對所有出口企業均提供了相同的便利性和利益，并未使國有企業獲得優于其他企業的優惠，沒有形成補貼專向性，不能視為是對國有企業的補貼。運價是否構成補貼。

3.區域性的差別補貼

我國政府區域性的差別補貼既有中央政府給予的區域差別政策也有地方政府的區域差別政策。在中央政府層面上，我國東中西部地區經濟發展存在差別，國家實行西部大開放，振興東北，中部崛起等區域性政策扶持落后地區的經濟發展。我國實行對外經濟開放政策，形成經濟特區、經濟技術開放區、沿海、沿江、沿邊多層次優惠政策開放的經濟格局。在地方政府層面，地方政府為了發展本地經濟，實行有差別的區域經濟政策。這些區域差別的政策并非針對某些企業授予，而是對于在該區域的所有企業一視同仁。國有企業僅僅作為區域內市場競爭主體而獲得這些優惠政策，則不會被認定為構成針對國有企業的專向補貼。

4.稅收政策

我國政府對于出口企業的稅收優惠政策分為直接稅和收優惠政策和間接稅收優惠政策。直接稅收優惠政策主要體現在減稅或者免稅措施，特定優惠稅率安排以及再投資的抵扣。間接優惠政策主要表現在折舊加速、特定準備金提取和盈虧相抵等。與我國稅收優惠政策不同，間接稅收優惠政策是發達國家主要采用的補貼措施，而我國對于國有企業的稅收優惠政策主要是直接出口退稅，其表現為出口退稅和減免稅相結合。出口退稅一般不違反世界貿易組織的規定，只要已經征收的間接稅超過政府對出口產品的實際退稅。但是如果出口退稅過多，以至于超過政府對該產品征收的間接稅，則超過部分將會被認為違反《SCM》構成出口補貼。

國有企業的稅收優惠政策最明顯的表現為企業所得稅率優惠。從事高新技術的國有企業享受15%的稅收優惠政策；從事經營文化產業的國有企業，則根據《關于文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業的若干稅收優惠政策的通知》享免征受企業所得稅的優惠政策。從事涉農產業的國有企業個面具《國家稅務總局關于明確農業產業化國家重點龍頭企業所得稅征免問題的通知》也能享受所得稅優惠政策，被農業部評為重點農業龍頭企業和其絕對控股的下屬的子公司，從事農林牧副漁初加工、種養植業經營所獲得的收入可以暫時免征企業所得稅；國有企事業等法人經濟實體，從事農林牧副漁初加工、種養植業經營獲得的營業收入，暫免征所得稅。未能享受國家區域政策或者產業政策的國有企業仍舊可以享受地政府免征的企業所得稅。對于正在改制中的國有企業也可以享受企業所得稅收優惠政策，國有企業創辦經濟實體，用以解決企業在改制過程中安置本企業富余人員，進行主輔業分離，可以在3年內免征 、企業所得稅。現有的服務型企業和現有的商貿企業（從事批發、批零兼營以及其他非零售業務的商貿企業除外）新增加的崗位，當年新招用下崗失業人員達到職工總數30%以上（含30%），并與其簽訂3年以上期限勞動合同的，3年內對年度應繳納的企業所得稅額減征30%。

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在所得稅基的認定上，國有企業也享受優惠政策，對于在國民經濟中具有重要地位，技術進步快的電子生產企業、船舶工業企業、生產“母機”的機械企業、飛機制造企業、汽車制造企業、化工生產企業，其機器設備可以采用雙倍余額遞減法折舊。在所得稅額抵扣上國有企業也享受優惠政策，國有企業在改制之前發生的3年以上的應收賬款，改制時可以在企業所得稅之前扣除，3年內的應收賬款，確實已經形成壞賬的，也可以在企業所得稅之前扣除。

另外國有企業還可以享受除所得稅之外的其他稅收優惠政策。在國有企業改革中，對股權轉讓不征收營業稅，以無形資產、不動產投資入股，不征收營業稅。對于債轉股國有企業、進行公司制改造的國有企業在新設、合并重組、分設企業時，對于企業土地、房屋權屬，免征契稅。

三、我國政府應當如何調整對國有企業的扶持政策

1.廢除進行補貼行為

我國關系國計民生領域和戰略性領域通常由國有企業壟斷經營，民營資本不允許進入這些領域經營。國有企業居于絕對壟斷地位的產業有軍工、電網電力、石油石化、電信、煤炭、航空運輸、航運等產業。這些領域普遍的優惠價格支持和財政補助行為，由于民營企業無法進入該領域，將被國有企業單獨享受，很容易造成專項性補貼的口實。因此，我國政府應當調整產業政策，允許民營企業進入國有資本壟斷性領域。國有企業應當進行股份制改造，降低國家在企業中的持股比重，增加公眾在企業中的持股比重，將國有企業改制成“產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業，形成科學的法人管理機制。

2.對信貸政策的調整

《SCM》對國有企業專項性的信貸政策是禁止的。盡管國有商業銀行在信貸優惠利率上并沒有對國有企業特殊的優惠政策，但是國家開發銀行和中國進出口銀行對國有企業的優惠利率政策是存在的。應當調整國家行政機構對于國有政策性銀行的過度干預，國有政策性銀行應當在給予國家支持的產業給予信貸優惠政策，加強對高新技術產業、環保產業、扶貧產業和基礎設施的優惠政策，在這些產業中給予國有企業和民營企業同等待遇，避免給予國有企業傾斜性的信貸政策，給予民營企業歧視的信貸政策。

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[責任編輯 安琪]

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