哈爾濱市社區自治組織發展的困境及其破解

皮鷺

摘要：隨著哈爾濱市社會管理體制的改革與發展，社區自治組織日益成為社會最重要的基層組織，其發展的好壞也反映了哈爾濱市社會經濟的進步程度。而當前哈爾濱市社區自治組織在取得較大的發展的同時，也面臨著管理體制不健全、缺乏運營資金、政府角色錯位等困境，只有通過建立健全社區管理體制、建立社區管理專項資金、重塑政府角色定位，才能使哈爾濱市社區自治組織突破發展困境，獲得前進的新生力量，為推進社區自治發展的進程和創新哈爾濱市社會管理發揮應有的主體功能和作用。

關鍵詞：社區自治組織；社會管理；哈爾濱市；困境

中圖分類號：D669.3文獻標志碼：A文章編號：1673-291X（2014）11-0082-02

一、哈爾濱市南崗區社區自治組織發展的基本情況

南崗區是哈爾濱市的中心城區，轄區總面積182.8平方公里，其中城區面積73平方公里；常住人口134萬，戶籍總人口100萬，占全市主城區人口近1/4；全區轄有2鄉1鎮20個行政村，18個街道辦事處、157個社區自治組織。

南崗區委區政府將2012年確定為全區“社區建設與發展年”，提出了“兩個90%”的奮斗目標[1]，即抓基層，使90%以上的社區自治工作達到優秀；打基礎，使90%以上的社區基礎設施達標。2013年實施了500名干部下社區“幫硬件、筑軟件、抓提高”工程，累計投入資金2.4億元，社區用房面積新增量達到11 421平方米，社區用房全區新建千米中心社區14處，改善百米以下社區用房27處，實現了百米以下社區用房的全面升級，新建和規范社區管理網格831個、社區法律診所108家、社區物業服務站81個。當前，南崗區的社區自治組織承擔著協助完成民政、計生、城管、綜治等近30個政府職能部門下派的50余項工作任務，還需配合完成人口普查、城市調查等階段性、臨時性任務，工作任務還非常繁重。

在2013年10月全區社區換屆工作圓滿結束后，全區157個社區自治組織有1 017名社區工作者，其中，主任157名，副主任572名，主任助理288名；大專及以上學歷984人，占96.8%；連選連任431人，新當選586人，新當選比例占57.6%[2]。南崗區新一屆社區自治組織成員整體呈現出“四個突出特點”，即一是新當選的多；二是平均年齡輕；三是文化學歷高；四是政治面貌好。同時也面臨著“三個嚴峻挑戰”，即一是新當選的多，新鮮血液增強了、活力增加了，但是原有工作自然接續的優勢沒有了，工作面臨著繼承、鞏固、創新、突破的嚴峻挑戰；二是平均年齡小，接受新鮮事物的能力、現代化辦公能力增強了，而真正要達到老同志那種走家串戶的工作熱情、不厭其煩的服務態度，面臨著社區工作者與社區居民的感情、服務熱情距離拉大的嚴峻挑戰；三是文化學歷高，社區干部的文化素質提高了，容易出現熱衷于講大話、講大道理、而不從實際出發的情況，面臨著工作手段、工作措施與處理紛繁復雜矛盾的嚴峻挑戰。

二、哈爾濱市社區自治組織發展的困境

1.管理體制束縛哈爾濱市社區自治組織的發展

哈爾濱市社區自治組織培育和發展的管理體制總體上呈現出宏觀鼓勵、微觀約束的特征。哈爾濱市委市政府在制定政策的時候，往往只注重籠統的原則性目標，具體的操作和執行是區委區政府和街道辦事處在實際中根據具體情況而進行的，在具體發展過程中存在著以限制與控制為取向的不利于社區自治組織發展的困境[3]。哈爾濱市現行的社區管理體制是，由街道辦事處作為區級政府的派出機構，代行區政府在本轄區的行政職能，權力有限。在南崗區榮市地區社區自治組織的培育與發展過程中，街道辦事處由“虛政府”變成了“實政府”，許多由政府辦的事落在了街道辦事處，使得街道辦事處無能為力，對轄區社區自治組織建設、發展、管理的指導、服務、協調難以真正落到實處，最終還得依靠市、區政府給予各方面的支持。南崗區形成了區委區政府-街道黨工委-社區自治組織的三級服務網絡，但是，網絡格局尚不完善，區委對社區服務的指導工作薄弱，街道社區服務中心與各社區自治組織之間沒有形成整體協作效果。哈爾濱市社區自治組織目前存在著社區服務統籌規劃不足，各類社區中介組織發育不全，缺少介入社區的平臺，中介組織市場不成熟，導致運作機制缺失，服務效果不理想的狀況。

2.社區資金匱乏阻礙哈爾濱市社區自治組織發展

社區資金投入問題是哈爾濱市社區自治組織發展與建設的瓶頸。社區自治組織的經費來源主要是由政府財政撥款，按照市、區、街道“343”的比例劃撥，例如，南崗區榮市街道辦事處按照南崗區委區政府的指導要求，每個社區財政補貼基數為22 000元/年，戶數補貼為每戶26元，這樣每個社區每年的工作經費為6萬元左右，但是仍不能滿足榮市地區社區自治組織發展與建設的實際需要[4]。主要體現在以下三點：一是政府對社區自治組織建設的資金投入仍不足，尤其在行政推動的社區建設中，政府主導決定了資金的流向和用途，大部分財政用于應承上級政府下派的繁冗的任務中，而社區服務所需要的財政供給卻非常少。二是哈爾濱市社區自治組發育還不成熟，社會捐助資金少，社會力量在社區中發揮的作用不大，很少有社會組織的捐贈和企業資助。三是社區服務收益的再循環投入不足，在社區服務中，一些服務是公益性質的無償服務，而一些服務則可以是有償性質的，它們通過收取一定費用來維持自身的運作，然而這種投入資源十分有限，在社區發展與建設中作用甚小。

3.政府角色定位制約哈爾濱市社區自治組織的發展

在目前哈爾濱市社區居民參與意識淡漠、自治組織資源和體制資源匱乏的情況下，哈爾濱市政府的強行介入是必要的，社區自治和社區管理都需要政府的參與，但政府的介入超出一定的限度又會破壞社區的自治和管理。政府對社區自治組織事務過多過細的干預已使哈爾濱市的社區管理出現行政化傾向。哈爾濱市現有的這種社區管理體制模式表現為壓力型管理模式。這種體制最明顯特征是將各種經濟發展、社會服務指標從區政府分解到街道辦事處，再從街道辦事處分解到社區自治組織，層層下達。而完成這些任務和指標的情況是評價街道辦事處和社區工作人員“政績”的主要標準，這些標準成為行政領導和社區干部升遷或提高福利待遇的主要依據，這樣就形成了一種自上而下的壓力。在這種“壓力性體制”的政治構架下，街道辦事處一方面全盤而又無可奈何地接受市、區兩級政府各項任務，另一方面又采取高壓手段將大部分本應該自己完成的任務轉嫁到社區，結果導致社區成員抵制，制約了社區自治組織的發展。

三、破解哈爾濱市社區自治組織發展困境的對策

1.建立健全社區管理體制，明確分工，各司其職

哈爾濱市社區自治要按照“社區自治、議行分設”的原則，探索社區內議事層與執行層分開的社區自治組織形式，由轄區內對社區工作有熱情、有基礎、有威信的單位代表、人大代表、政協委員、居委會主任、街道干部、派出所管片民警組成，作為全體社區居民的代表，其職責是向政府反映社情民意，監督政府職能部門在社區工作中的情況，協商、協調居民區的資源整合、設置服務項目等問題[5]。哈爾濱市社區自治組織是地域功能社區的工作站，具體執行、落實社區居民委員會提出的工作任務；其成員要通過公開招聘，由社區成員代表大會選舉產生，實行專職制，負責社區日常事物的管理。“社區議事會”作為社區的監督組織，其組織由社區成員選舉產生，實行兼職制，行使社區民主議事和民主監督的職能。街道辦事處要按照政社分開的原則，對社區自治組織、街道辦事處以及政府職能管理部門的職責進行清理、劃分，將社區綜合管理職能還權于社區自治組織。

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2.建立社區管理專項資金，拓寬渠道，多方投入

拓寬哈爾濱市社區自治組織的基金籌措渠道，加大對社區自治組織的多方投入，進而增強對公共事業和公共服務的投入，建立社會多元投入機制。一是哈爾濱市（區）政府和街道辦事處要建立社區管理專項資金，列入當年財政預算，并根據經濟增長比例逐步增加[6]。哈爾濱市政府要通過“以獎代補”的方法加大對社區基礎設施建設的支持，社區專項資金主要用于社區工作者的生活補貼、辦公經費和基礎設施建設經費。二是實行稅收增量比例返還制度。哈爾濱市可根據實際情況，以街道為單位，以目前提供的稅收為基數，按每年新增稅收的一定比例由市、區財政返還給街道辦事處，專項用于社區建設；同時，完善稅收協管制度，對稅收協管實行獎勵，提高街居護稅的積極性。三是將綠化、環衛、治安、人口普查等條條部門的專項收費或工作量較大的臨時性突擊任務，一律實行“費隨事轉”，以減輕社區自治組織的負擔；四是在發揮政府主渠道的同時，制定政策，積極鼓勵社會力量參與社區管理和建設，建立哈爾濱市政府主導、財政投入、駐區單位支持、社會贊助的多渠道的社區投入保障機制，并通過適當的稅收優惠，鼓勵單位和個人贊助社區管理和建設。

3.重塑政府角色定位，轉變職能，實現自治

隨著哈爾濱市各級政府的體制改革和職能的轉變，各級政府部門需要把原來承擔的社會事務職能剝離出來交給社區自治組織承擔。同時，哈爾濱市政府應重塑其在社區中的角色定位，明確哈爾濱市各級政府與社區自治組織是“指導與協助，服務與監督”的關系，而不是“行政上級與下級、領導與被領導”的關系。一是哈爾濱市政府要增強對社區自治組織的認識，要充分認識到培育和發展社區自治組織是推進社會主義基層民主的必然選擇，是新形勢下社區居民依法自治的需要，是促進經濟社會又好又快發展的需要。二是哈爾濱市政府應正確認識社區自治組織，轉變怕自治組織出亂子，給政府找麻煩的思維定式，要敢于而且善于還權于民、還政于社會，放松不必要的管制與干預。三是哈爾濱市政府要充分認識到社區民間組織是在社區內由居民自發舉辦的，在觀念上各級政府必須徹底摒棄權威主義的治理理念，通過還權、轉權、賦權，對于那些哈爾濱市政府無力解決、難以解決或是即使能解決效率也比較低下的社會公共事務，通過多種方式轉給社區自治組織去處理，讓社區實現自治。

參考文獻：

[1]葉佩玲.社區管理體制改革研究——以溫州城市社區建設管理為例[D].上海：復旦大學，2008：21-25.

[2]李慧鳳.社區治理與社會管理體制創新[D].杭州：浙江大學，2011：70-76.

[3]胡永琴.黑龍江省城市社區居民參與問題研究[J].中共哈爾濱市委黨校學報，2011，（4）：42-45.

[4]崔鳴.哈爾濱市城市社區管理體制問題研究——以榮市社區為例[D].哈爾濱：東北林業大學，2011：20-30.

[5]張仲權，徐剛.論城市社區自治的實現路徑[J].法制與社會，2010，2（2）：214-215.

[6]李玉萍.內蒙古民間組織參與社區治理研究——以呼和浩特市為例[D].呼和浩特：內蒙古大學，2010：21-36.

[責任編輯 王莉]

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