減小改革“內輪差”

鐘君

伴隨著改革進入深水區，改革的“內輪差”效應凸顯。當前，唯有不斷深化改革，加大社會建設投入，推進社保就業、醫療衛生、教育、住房、公共安全等基本公共服務的供給均等化，使其與社會主義市場經濟體制的原則和要求相適應，才能最大限度地避免改革“內輪差”帶來的負面效應，更好地防范社會風險。

改革“內輪差”效應

“內輪差”是指車輛轉彎時內前輪轉彎半徑與內后輪轉彎半徑之差。由于“內輪差”的存在，車輛轉彎時，前、后車輪的運動軌跡不重合。在行車中如果只注意前輪能夠通過而忘記內輪差，就可能造成后內輪駛出路面或與其他物體碰撞的事故。所謂改革的“內輪差”就是指經濟改革與社會改革不同步，社會改革滯后于經濟改革，社會結構調整滯后于經濟結構調整。

改革的“內輪差”效應導致中國的經濟增長在現實層面上陷入一種怪圈：“即使經濟有一個較為快速的增長，但社會中的大部分人不能從中受益；如果沒有一個較為快速的經濟增長，社會中大部分人卻會從經濟停滯中受害。”改革“內輪差”效應內在體現為經濟社會發展不協調，社會結構的變動滯后于經濟結構的變動。具體來說，社會結構與經濟結構的不匹配體現為就業結構、城市結構、社會階層結構、人口結構、家庭結構與產業結構、消費結構的不匹配。改革“內輪差”的后果在于使貧富差距由經濟領域擴展到社會領域，社會成員在經濟資源方面的差距擴大為在社會資源方面的差距，相當一部分社會成員在經濟改革中經濟利益被剝奪之后，由“單位人”變成“社會人”，跌落到社會生活領域，又因為社會保障等機制的不到位而缺少相應的社會補償，從而加劇了社會階層的結構性斷裂，加深了社會風險發生的程度。

改革“內輪差”產生的原因主要有：第一，改革之初，在“效率優先，兼顧公平”發展導向下，過于追求經濟增長速度，把應該配置到社會領域的資源和機會也配置到經濟領域中。2006年，十六屆六中全會提出發展要兼顧效率和公平。近年來，盡管中國在社會建設和公共服務領域的投入已經有比較大的增長，但與當前世界上的發達國家，甚至與一些發展中國家相比還有比較大差距。第二，計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變并沒有帶來社會體制向適應市場體制的方向轉變。一是計劃經濟體制時期的一些已經不合乎時宜的體制沒有從根本上得到改革，如戶籍制度、財政體制、就業制度、社會保障制度等；二是與市場經濟體制的原則和要求相適應、相匹配的社會體制沒有得以及時建立和完善。第三，社會公共產品的過度市場化改革延誤了社會改革的時機。

但是，中國經濟社會發展不協調，社會結構滯后于經濟結構，改革“內輪差”產生的根本原因在于中國經濟社會轉型的特殊性和復雜性。中國由傳統的農業社會向現代的工業社會的轉型與計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型同步進行，雙重轉變既是轉型中的活力，也使得在轉變過程中經濟與社會出現脫節或“內輪差”成為可能，這個過程困難重重，矛盾多發。更為需要注意的是，“西方發達國家實現從傳統的農業社會向現代工業社會轉型，經歷了一二百年時間才完成。而中國從傳統的農業社會向現代工業社會轉變，是在短短幾十年的時間里推進的。發達國家在一二百年里遇到和解決的問題，我們在這二三十年遇到而且都要解決好，其難度是可想而知”。

公共服務的短腿

公共服務的短腿凸顯出改革“內輪差”效應。社會發展的滯后，主要表現為社會事業、社會制度和社會規范、社會治理、社會階級階層結構的滯后，社會發展滯后最突出的掣肘是社會事業發展的滯后，主要表現為公共服務的短腿。

公共服務的供給短腿。根據2011年財政支出計算可得，我國用于基本公共服務的財政支出只占總財政支出的32.1%，2008年至2010年這個比例分別是31.2%、31.9%、31.4%，而一些發達國家一般都達到50%左右。我國在公共服務產品提供上資金不足，從而導致供給數量的不足。《公共服務藍皮書》調查發現，公共服務投入的增長并沒有帶來滿意度的明顯改善。2010年公共服務方面財政投入占GDP比重的部分數據與滿意度顯示，兩者呈顯著負相關關系，相關系數為-0.464，這說明有些城市在公共服務方面財政投入的質量和效率不高，花了錢也沒有讓老百姓滿意。與此同時，以GDP為主的政績考核體系也使地方政府缺乏提供公共服務的動力，也導致公共服務產品供給數量的不足。除此之外，當前我國公共服務供給的質量也不高。例如，盡管養老保險、醫療保險已經實現了全覆蓋，但保障水平比較低。

公共服務均等化的短腿。區域之間，城鄉之間的公共服務在財政投入、供給水平、供給質量等方面存在比較大的差別，突出表現為財政投入上的差別。以2010年各地基本公共服務人均財政支出來看，財政支出前五名青海、北京、西藏、上海、天津分別為5525元、4655元、4155元、4083元、3380元，而江西、安徽、山東、湖南、河南的人均基本公共服務財政支出分別為1526元、1520元、1501元、1491元、1426元。政府在城鄉公共服務的投入上存在著顯著差異，城市公共服務的投入量明顯高于農村。以衛生費用支出為例，2008年至2010年全國衛生費用支出額分別為14535.4億元、17541.9億元、19980.4億元，其中城市衛生費用支出占全國衛生費用總支出的比例分別為77.4%、67.2%、77.6%，而同一時期農村衛生費用支出占全國衛生費用支出的比例僅為22.6%、32.8%、22.4%。

公共服務滿意度的短腿。筆者主持的中國社會科學院的公共服務評估項目，連續3年，通過60000多份問卷，對城市基本公共服務滿意度進行調查，結果顯示，城市基本公共服務的水平和質量穩中有升，但總體滿意度較低。2011—2013年城市基本公共服務滿意度平均得分分別只有54.03分、59.70分、58.71分，都不到60分。這表明廣大人民群眾對城市基本公共服務還有更高的期待。

當前，政府應當以增加公共服務產品種類和數量，提高公共服務產品的質量和效率為主要目標，加快推進住房、養老、社保、醫療、教育等公共服務方面的社會改革，提升改革的溫度，打造溫暖型改革，打造公共服務的城鎮化，警惕和防止土地的城鎮化，使社會改革與經濟改革同步協調推進，防止改革的“內輪差”效應進一步擴大，從而有效防范和化解社會矛盾與社會風險，保證社會的穩定與和諧。

加強基本公共服務建設的對策建議

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確強調：“完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新、安全生產、新增債務等指標的權重，更加重視勞動就業、居民收入、社會保障、人民健康狀況。”當前，要以樹立政績考核的新導向為契機，盡快制定并出臺基本公共服務的國家標準與指標體系，以公共服務滿意度等指標體系強化對地方政府的基本公共服務的評價考核。

首先，政府解決民生問題的能力從根本上說就是公共服務能力，因此，在政績考核中增加公共服務能力的考核也是改革政績考核評價指標體系的應有之義。

要增加公共服務力在政績考核中比重，就要解決用什么標準來考核政績的問題。《決定》強調在完善考核評價體系時更加重視勞動就業、居民收入、社會保障、人民健康狀況等公共服務內容，但未明確強調要加大其指標比重。這意味著公共服務力的評價指標體系還未成型，亟須盡快制定完善。要根據《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》制定科學的政府基本公共服務力評價指標體系，構建包括基本公共服務指標體系在內的政府績效評價指標體系，改革政績考核評價辦法，以基本公共服務力（ABPS）、公共服務滿意度、GDP對公共服務滿意的杠桿指數等指標體系為依據，強化地方政府的公共服務評價。

其次，要解決誰來考核政府政績的問題。要高度重視對基本公共服務進行第三方評估，并通過對評估過程進行檢查督導、對評估結果進行實際運用等方式將其制度化、規范化、常態化。要積極推進評估業務外包，向有權威、高質量、負責任的第三方獨立機構購買服務，既可以節約政府公共服務評估的成本，又能避免政府既當運動員又當裁判員，從而提高公共服務評估的客觀性和公信力。

《公共服務藍皮書》調查顯示，公共服務財政投入與基本公共服務滿意度得分呈負相關，這表明公共服務方面財政投入的質量和效率不高，建議重視培育和發揮社會組織、機構和企業在公共服務產品供給中的積極性和主動性，通過購買公共服務的方式，提高公共服務的質量和效率。

公共服務投入大但滿意度不高的原因在于政府對提供全面、高質、高效的公共服務產品缺乏動力，心有余而力不足。相對而言，相關的社會組織、機構和企業在提供某些公共服務產品方面具有較強的動力和較高的效率。因此，要按照政府職能轉變，推進政事、政社分開的要求，釋放改革紅利，凡社會能辦好的，盡可能交給社會力量承擔，加快形成改善公共服務的合力，使群眾得到更多便利和實惠。將適合市場化方式提供的養老、城市基礎設施建設、教育培訓、評估調查等公共服務事項，交由具備條件、信譽良好的社會組織、機構和企業等承擔，充分發揮這些組織、機構和企業的積極性、靈活性和機動性，有效解決一些領域公共服務產品短缺、質量和效率不高等問題。

再次，把基本公共服務要素的關注度作為改善民生的晴雨表，準確把握保障和改善民生工作的重點。醫療衛生、住房是近三年來廣大人民群眾最關注的民生問題。習近平同志明確提出：“按照守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論的思路，做好保障和改善民生工作。”通過公眾對基本公共服務要素的關注度可以發現民生工作重點。近三年的調查顯示，2011年被關注前三位為住房、社保就業、醫療衛生；2012年被關注前三位為社保就業、醫療衛生、住房；2013年被關注前三位為醫療衛生、公共交通、住房。可見，醫療衛生和住房始終排在前三位。

最后，在大數據時代，迫切需要加強政府基本公共服務基礎數據的統計分析，提高基本公共服務能力建設的科學化水平。加強政府基本公共服務基礎數據的收集、統計和分析，有利于準確把握基本公共服務建設的現狀，總結基本公共服務建設的經驗，及時發現基本公共服務存在的問題，從而為科學制定基本公共服務發展規劃提供參考，提高基本公共服務能力建設的科學化水平。

（作者：中國社會科學院馬克思主義研究院經濟與社會建設研究室主任）

責任編輯：鄭 建