新預算法成財稅改革突破口

袁陽平

核心提示：2015年，財稅體制改革在稅制、中央與地方的財稅關系方面可能不會有重大政策出臺，全年將圍繞新預算法案出臺完善機制與條例，便于新預算法更好落地。

本月起，煤炭資源改革正式實施；明年1月1日起，新預算法全面鋪開。

事實上，在啟動分稅制改革20年后的2014年，中國新一輪財稅體制改革的大幕已徐徐拉開。今年6月30日，中共中央政治局審議通過了《深化財稅體制改革總體方案》。

聯辦財經研究院院長、國家稅務總局原副局長許善達在接受本刊記者采訪時表示，2015年，財稅體制改革在稅制、中央與地方的財稅關系方面可能不會有重大政策出臺，全年將圍繞新預算法案出臺完善機制與條例，便于新預算法更好落地。

預算法進入操作層面

今年10月8日，國務院印發《關于深化預算管理制度改革的決定》。此次預算管理制度改革共有七大方面，包括建立透明預算制度、完善政府預算體系、改進年度預算控制方式、完善轉移支付制度、加強預算執行管理、規范地方政府債務管理以及全面規范稅收優惠政策。

預算是公共財政的基石，預算管理制度改革是深化財稅改革的首要內容，應當先行推進。抓住預算改革這一“龍頭”，并在今明兩年取得決定性進展，將為2016年基本完成深化財稅體制改革奠定良好基礎。

許善達認為，明年將是新的預算法實施元年，盡早細化可操作性的實施方案將是當前首要任務。他說，《預算法》的修改為推動財稅改革鋪平了道路，尤其為各省政府發行市政債券開了綠燈。當前的財政預算是按每個單一年度來編制的。在新的財政體制下，財政當局還將編制三年滾動財政計劃。

財政部數據顯示，2014年，我國預算的一般公共財政收入超過13.9萬億元，支出超過15萬億元。以新預算法為法律基礎的預算制度改革，對全口徑財政收入超過20萬億元的中國而言，必將成為一個新的起點。

財政部部長樓繼偉指出，財政是國家治理的基礎和重要支柱，此次修改突出預算的完整性，政府全部收支要納入預算管理；遵循預算公開原則，強調預算必須接受社會監督；更加符合經濟規律，拓展預算審核重點、完善地方債管理等多處修改，傳遞出建立現代財政制度的改革方向。

中央對地方不再“兜底”

新一輪的財稅體制改革中一個亮點，就是中央政府對地方政府明確“不兜底”，但現行財政體制下仍難以完全實現。

1994年國家實行分稅制財政體制改革后，雖然扭轉了中央財政收入不足的局面，但是也在一定程度上導致地方財力相對不足從而借助舉債緩解財政壓力，政府債務風險也不斷加大。

許善達認為，過去政府挪用財政成為常態，公共財政預算公開將使過去隱性債務轉為顯性債務。這將使過去地方政府的財政可持續性面臨一定的威脅，特別是明年或將迎來地方債務償還高峰期，地方政府面臨大量債務集中到期的再融資壓力。因此，如何探索解決地方債的新路徑已迫在眉睫。

財政部財政科學研究所所長劉尚希告訴本刊記者，中央與地方的財政關系涉及事權、財權、財力三個基本要素，也涉及整個國家治理結構的架構，是財稅體制改革的核心問題。以前財政體制改革，中央與地方財政關系的處理上是放在財權和財力上，這次改革特別強調事權的調整，要使財權和財力的配置跟著事權走。這就意味著倘若事權不作調整，僅僅在財權和財力的劃分上做文章，恐怕是不夠的。

從國外經驗來看，發達國家事權劃分是按照事權項目來劃分，我國是按照事權的要素來劃分。什么是事權要素呢？劉尚希認為，一項事權包括決策權、執行權、執行責任以及監督，這些都是事權要素，就是誰來決定干這個事，決定以后誰來執行這個事。

在劉尚希看來，我國的一項事權多是中央決策、地方執行，至于責任就是中央與地方共擔，這樣的事權方式屬于縱向的事權劃分；而發達國家事權方式更多體現為一項一項的事權在中央與地方之間分清楚，事權相對來說是完整的，就是說誰決策誰就執行、誰就掏錢，這樣的事權方式屬于橫向的事權劃分。

“這兩種劃分方式是中性的，無所謂哪個好。所以現在事權的劃分不是純粹的那種縱向的事權劃分，也不是純粹的橫向事權劃分，應該是適合的方式，所以要根據我們國家適合的方式進行創新探索。”劉尚希如是稱。

推進“營改增”需調整分稅制

除了預算管理體制改革，稅制改革也得到進一步推進。今年12月1日起，全國將煤炭資源稅從量計征改為從價計征。

許善達接受記者采訪時表示，煤炭資源稅調整方案出臺后，緊接著將會陸續出臺消費稅調整方案和其他五項資源稅調整方案。

“目前資源稅改革僅觸及煤炭稅目改革，并未涉及整體。可以說是資源稅改革已經啟動，但未全面鋪開。”許善達稱，在現有分稅制的體制下推進的第一階段“營改增”已經過去。例如，今年6月1日電信進入“營改增”試點，可以說以前提出的路線圖和時間表到此結束。步入第二階段要想再繼續推進“營改增”必需同時調整分稅制。預計“營改增”在“十二五”期間完成可能性不大。

許善達認為，深化財稅體制改革總體方案明確穩定宏觀稅負原則，但目前我國宏觀稅負偏高，應降低。未來財稅體制改革不僅需要建立責任追究制，將隱性債務全面納入全口徑預算，更需要增加直接稅、降低間接稅，需要重新劃分市場和政府的邊界，重新定位政府在經濟中的作用。

按照改革路線圖，新一輪財稅體制改革將于2016年基本完成重點工作和任務，2020年基本建立現代財政制度。樓繼偉表示，在2014年至2015年的改革頭兩年，稅制改革則應在立法、推進方面取得明顯進展，事權與支出責任劃分改革要基本達成共識。（支點雜志2014年12月刊）endprint