中國稀土出口案敗訴的啟示和產業政策調整

魏彥珩

[摘 要]中國政府對稀土出口采取征收出口關稅、出口配額措施、限制稀土出口企業資質三項管制措施被世貿組織爭端解決機構裁定違規，中國援引GATT1994第20條一般例外條款中的（b）、（g）兩項的抗辯失之勉強。面對稀土出口爭訟案敗訴的倒逼，中國政府應該停止被裁定為違反義務的出口管制措施，深度調整稀土產業政策，通過加強環保執法促使稀土開采和生產的環境成本內部化，提升稀土行業自治水平，遵守世貿組織規則，在此基礎上大膽面對和利用國際市場競爭機制促進中國稀土產業的可持續發展。

[關鍵詞]稀土；世貿組織；爭端解決機構

[中圖分類號]F74 [文獻標識碼]A [文章編號]

2095-3283（2014）11-0004-04

一、案情及裁決

中國以占全球30%左右的稀土儲量，承擔了全球約90%的稀土市場供應，為此付出了難以估量的環境成本。因此中國政府對稀土出口逐步實施了多種管制措施，主要包括出口配額和關稅制度。出口配額從1998—2009年的4萬～5萬噸下降到2010—2012年的約3萬噸。從2006年起，中國對稀土采取出口征稅制度，相繼從10%調整到15%、25%。

作為WTO成員，中國對稀土的出口管制措施引起了日、美、歐等主要稀土進口成員國的不滿。2012年3月13日，日本向WTO提交“關于中國違規限制3種原材料出口”報告，認為中國對稀土、鉬、鎢三種原材料實施的加收出口稅、限制出口數量、設定最低出口價格等措施不符合WTO規定。同年4月25日，日、美、歐與中國進行磋商，但未達成協議。5月，日本聯合美國和歐盟等成員，向WTO爭端解決機構提出專家組仲裁申請。6月，爭端解決機構設立專家組。2013年2月和6月，舉行專家組聽證會和口頭辯論會。2014年3月36日，WTO公布專家組報告，裁定中方涉案產品的出口管制措施違規。

根據各方爭訟的焦點，專家組認定，中國對稀土相關原材料出口采取了三種限制措施：一是征收出口關稅；二是規定出口配額；三是對經營出口貿易業務的企業主體規定了資質限制。針對中國采取的三種限制措施，專家組報告裁決的要點如下：

1關于出口關稅

原告方訴稱，中國對稀土等涉案商品征收出口關稅違反了其加入世貿組織時承諾的義務。中國在加入世貿組織議定書中承諾，對除了附件6列明的84種商品外的其他商品出口不征收出口關稅，而稀土等涉案商品不在此附件范圍內。中國的答辯承認中國加入世貿組織時承諾的義務，但援引GATT1994第20條一般例外條款中的（b）項關于保護人類、動植物生命或健康的例外。認為，對稀土相關原材料征收出口關稅對保護人類、動植物生命或健康免受開采稀土原材料的污染損害是必要的。而原告方認為這種必要性是不成立的。專家組一致認為，即使援引GATT1994第20條（b）項的規定來證明中國有權征收稀土相關原材料的出口關稅，這一征收對保護人類、動植物生命或健康也不是必要的。因此，中國征收的出口關稅與其WTO義務是不一致的。

2關于出口配額

中方認為，根據GATT1994第20條一般例外的（g）項，對稀土出口限制屬于對不可再生自然資源的保護。但是，專家組認為，中國實施出口配額主要是為了實現產業政策目標而不是保護自然資源。專家組認為，成員為了可持續發展目標保護自然資源是允許的。但是該條款中的“保護”并不允許成員采取控制自然資源國際市場的措施——這正是本案備受質疑的出口配額措施的目的。此外，專家組指出，出口配額措施沒有對國內企業使用涉案產品起到同等的限制作用，其造成的整體效果是支持了國內企業提取和優先使用這些原料的特權。因此，出口配額限制不能被證明是正當的。

3關于對出口企業主體資格的限制

中國辯解道，根據GATT1994第20條（g）項規定，稀土屬于不可再生資源，對生產、出口該產品的企業主體資格做出的限制是合理的。但是，專家組認為，中國沒有令人滿意的解釋，為什么對企業出口貿易權的限制符合該條款并且是正當的，因此中國對企業出口貿易權的限制違背了其WTO義務。

二、法律分析

中國對所采取的三項出口管制措施的抗辯都集中在GATT1994第20條對WTO義務的一般例外規定上。其中（b）項規定的例外條件是“為保護人類、動植物生命或健康所必需”。（g）項規定的例外條件是“與國內限制生產與消費的措施相配合，為有效保護可能用竭的天然資源的有關措施”。首先，有可能直接威脅人類和動植物的生命或健康的是稀土的開采生產而不是貿易。既然是稀土的開采和生產威脅到人類和動植物的生命健康，就應該直接在開采和生產環節采取干預措施予以消除，而不應該采取限制稀土貿易這樣的間接方式。限制稀土的出口貿易顯然不是保護人類和動植物生命健康的必要條件。同理，限制稀土的出口貿易也不能構成保護不可再生自然資源的必要條件，而且也不構成充分條件。其次，即使所采取的措施對保護人類和動植物生命健康、保護不可再生自然資源是必要的，這些措施也必須對國外企業和國內企業所產生的效果是同等的，這是作為WTO基石的最惠國待遇原則和國民待遇原則的基本要求，也是WTO保護國際貿易自由的基本宗旨。因此，中國必須提供強有力證據，證明對稀土商品的出口管制是與國內原材料生產和消耗管制相結合進行以達到保護資源和環境的目的，而非幫助中國企業獲得競爭優勢。但恰恰在這一點上，中國拿不出國內企業受到與國外企業同等程度限制的證據。事實是，對出口貿易所做的限制措施不可能施加到開采、生產和國內貿易環節。對稀土原材料征收出口關稅提高了其國際市場價格，國外企業利用中國出口的稀土原材料生產的相關產品的價格也會相應提高。相比之下，國內企業的原材料價格中沒有出口關稅這部分成本，在與國外同行的競爭中會處于優勢地位。這不符合WTO追求自由貿易和公平競爭的原則。再次，在出口關稅方面，如果需要WTO認可“特殊例外”，則中國必須滿足程序性要件，如“與受影響的成員事先磋商”。在缺乏協商、溝通和諒解的情況下，單方面實施出口管制措施無疑違反了現行WTO的基本規則。因此，客觀地說，中國在本案中敗訴并不冤枉，對中國的長遠利益來說也并非壞事。endprint

從本案的敗訴中，我們應該進一步認清，在WTO框架下的貿易爭端是法律問題，不是政治問題和外交問題，應該以法律思維認識問題，以法律措施應對國際貿易爭訟，按照誰主張誰舉證的基本原則，通過法律三段論的方式證成自己的觀點或者證偽對方的觀點。以外交思維和詞令應對國際貿易爭訟沒有任何效力和實際意義，反而讓對方認為中國人缺乏法治思維和意識。本案成訟后，中國外交部發言人曾表示：“盡管面臨巨大的環境壓力，中國一直努力保持一定數量的稀土出口。今后，中國將繼續向國際市場供應稀土。”豈不知，中國作為世貿組織成員，所承擔的義務是遵守世貿組織游戲規則，誰也沒有規定中國有向國際市場供應一定數量稀土的義務。世貿組織規則對于中國稀土貿易的效力僅及于中國稀土的對內對外貿易政策應當一致，國內國外企業應當享受到同等待遇，至于中國稀土能不能出口到國際市場、出口多少是“在所不問”的。

三、中國政府對稀土出口實施管制的成因

為了從此次中國稀土出口案的發生和敗訴中吸取教訓，首先須深刻揭示中國稀土出口案發生的深層次原因。中國政府之所以要冒著違反世貿組織規則、遭遇被訴和敗訴的風險對稀土出口加以管制，有其迫不得已的原因。一是政府依法管理市場經濟的能力欠缺。宏觀經濟管理機制在稀土的開采和生產環節失效，稀土開采和生產的進入門檻太低，導致稀土開采和生產無序，稀土開采和生產的環境成本外部化。中國稀土產品價格之所以在國際市場上有很強的競爭力，是因為稀土產品價格中基本不含環境成本，開采稀土的環境成本不是由開采企業承擔，而是外部化后由社會承擔了，甚至向子孫后代借支了。其他國家之所以沒有向國際市場大量出口稀土產品，不是因為本國的出口管制造成的，也不是這些國家的企業不想從事稀土的開采、生產和出口，而是在本國開采稀土礦產的環境成本很高，環境成本進入稀土產品價格后，其稀土價格喪失了與中國同類產品競爭的可能性。中國的稀土產業基本以自殺的方式“大敗”了競爭對手。二是中國的稀土行業沒有組織起有效的自治。稀土出口企業一盤散沙，各自為政，造成了稀土出口的混亂無序，不能形成有效的競爭力，才迫使政府不得不出手管制稀土出口。三是中國作為國際市場90%以上稀土原材料的供給者，對國際市場的稀土毫無定價權，反而受制于人，原因在于日、美等稀土進口大國的企業，利用國際金融工具優勢，以從中國廉價進口的大宗稀土儲備控制著國際稀土市場價格，每當中國稀土出口企業要漲價時，他們就低價拋售儲備的稀土，中國的稀土出口企業為了自己的一點蠅頭小利不惜競相壓價出口，惡性循環。四是遵守世貿組織規則的法治意識不強，利用世貿組織規則保護本國利益的能力不高，對落實國民待遇原則的長遠效益認識不足，存在著歧視其他成員企業、保護本國企業落后做法的落后意識，把國際貿易中的法律問題與外交關系問題、國際政治問題相混淆的不當做法。

四、中國稀土產業政策需深度調整

針對中國稀土出口案的成因，吸取案件敗訴的教訓，國家對稀土產業政策需要進行深度調整。

1完善環境立法，加強環境執法，使稀土開采的環境成本內部化

由于稀土開采和生產環節導致的環境破壞和對不可再生資源的浪費，不應該也不可能通過限制出口貿易得到根本解決。那種認為稀土的出口造成大量開采，大量開采造成環境破壞，因此通過限制出口減少開采、進而減少環境破壞和資源浪費的邏輯是不成立的。中國要從根本上治理稀土開采引起的環境問題，完善環境保護標準，嚴格環保執法，由稀土的開采者生產者負責恢復環境生態，直接支付環保成本，讓環保成本進入稀土產品銷售價格，由購買和使用稀土原材料的商家最終承擔環境成本。只要嚴格執行環保法律法規，讓企業把環境成本內化到產品的價格中去，就會大大提高稀土產品的價格，用不著控制出口環節，不但不會引起出口增加，反而會減少出口量。我們更不應該擔憂稀土價格提高后賣不出去，像這種不可再生資源少賣一點、遲賣一點是給子孫后代造福。據有關資料顯示，中國的稀土產能為每年20萬噸，超過世界需求量的一倍。中國以外的主要稀土礦產國美國、澳大利亞、韓國等基本封存了本國稀土礦，競相購買和囤積中國廉價稀土。由于中國稀土過分廉價，中國對日本等主要的稀土進口消費國的稀土出口處于“過度貿易”狀態，日本從中國大量購買儲備的廉價稀土可滿足其50年的用量，而中國自有的稀土礦藏按目前的開采速度計算，僅夠15～20年開采。

2利用WTO競爭機制，促進國內稀土產業的健康發展

從長遠看，中國稀土產業的健康發展需要引入兩個平等競爭機制。一是國內企業平等競爭。包括稀土開采和生產的平等競爭以及稀土產品出口的平等競爭。政府需要做的是，科學制定環保法律法規并嚴格執法，在法律面前人人平等的前提下，無論是國企還是民企，無論是大企業還是小企業，只要其開采和生產能滿足環保執法標準，支付環境成本，都有權經營稀土的開采和生產，平等自由地競爭。通過組建國有或國有控股的大型企業集團集中稀土開采和生產，排除中小企業參與稀土的開采和生產，特別是把民營企業排除出稀土的開采和生產，這種做法是人為培育壟斷，直接從主體資格上排除競爭，排除了借助民間智慧促進稀土產業健康發展的機會，是最落后粗暴的管理方式，是計劃經濟思維。幾十年的實踐證明，大型國有企業并不一定代表高效益，不一定就是遵紀守法的模范。同樣的道理，對于稀土產品的出口也不應該成為人為賦予某些企業的特權，不應該人為設定出口經營者的主體資格，而應該引入充分競爭，只有市場競爭機制才是推動進步的最強大的原動力。有資料顯示，這幾年實施的稀土出口配額制度和對出口企業主體資格的限制，縱容了獲得稀土出口配額的企業坐地倒賣出口配額空手套利的行為。二是國內企業與國外企業平等競爭，這也是世貿組織自由貿易宗旨和國民待遇原則的要求。中國對稀土商品的出口限制無疑導致國內銷售價格與國外銷售價格的差異。表面上看，對國內使用稀土原材料的企業起到了保護作用，但從長遠來看，這是保護和獎勵落后，讓國內稀土相關產業坐享廉價稀土原材料優勢，對稀土產業無疑起到溫水煮青蛙的效應。其他國家的稀土相關產業則不得不通過提高產品的技術附加值以抵消與中國產品的原材料差價，等于逼著人家進步，給本國的稀土產業培養掘墓人，難免最終導致國內稀土產業的覆亡和生態環境的崩潰。長久之計是早日把國內稀土企業暴露在嚴酷的國際競爭環境下，在競爭中成長。只要政府維護好法律秩序，打通國際國內兩個市場，通過市場競爭機制實現優勝劣汰，相信中國社會一定有足夠的智慧促進稀土產業的健康發展，讓中國稀土產業與世俱進。endprint

中國從“復關”到“入世”，經過了馬拉松式的談判，之所以要如此鍥而不舍地加入世貿組織，是因為我們認識到加入世貿組織對中國的經濟社會發展是有好處的。其犖犖大者蓋有兩端：一是中國得以平等地進入國際市場，分享國際分工帶來的經濟效益，中國企業在其他成員國內可以理直氣壯地享受國民待遇，中國與其他成員國之間可以無條件享受最惠國待遇。二是借力國際市場競爭機制，通過給予其他成員國最惠國待遇、給予其他成員國企業國民待遇，主動“引狼入室”，推動國內經濟的市場化，擠出中國經濟體制中非市場化的“水分”，促進中國社會主義市場經濟體制的完善。為達此目的，我們應當認真遵守世貿組織規則，遵守規則是利用規則的前提。如果以短視的眼光投機取巧，世貿組織規則對我們的好處將化為烏有，“入世”的結果會事與愿違。無疑，國際貿易摩擦乃至貿易戰不可能在短期內消除，但時至今日，國際貿易斗爭畢竟有組織有紀律了，不再是單憑實力就可以無法無天肆意妄為的。我們在保護自己、反擊對方時，要充分利用好世貿組織規則，但利用規則須支付必要成本。“殺敵一萬自損三千”的規律在國際貿易斗爭中也適用，我們既不要奢望“殺敵”的過程中自己零損失，也要慎防干出“殺敵三千自損一萬”的蠢事。

3取消稀土出口關稅、出口配額和對出口企業的資質限制

中國加入世貿組織時簽訂的《入世議定書》承諾，不再對議定書附件中沒有列舉的產品征收出口稅，而稀土不在所列舉的84個稅號之中。對稀土產品征收出口關稅違反中國的入世承諾是毋庸置疑的。以征收出口關稅回補環境破壞的說法站不住腳，所征收的出口關稅也未必真的用到稀土礦的環境恢復中去。企業生產造成的環境破壞應當實行誰破壞誰治理的原則，國家不應也不能以納稅人的錢去治理個別企業造成的環境破壞。

實現國際貿易的自由和公平是世貿組織追求的基本價值，因此世貿組織反對一切形式的貿易限制和保護政策。出口配額作為數量限制的一種，是世貿組織所首要反對的做法，我們援引GATT1994第20條的例外條件又失之勉強，并屢遭否決。因此中國應該放棄配額和許可證制度這些爭議大且明顯違反世貿組織規則的做法。否則，頻繁引起國際貿易爭訟，而且頻繁敗訴，有損中國的國際形象。而且實踐表明，近些年中國的出口配額不是不夠用，而是用不完。制定一個用不完的稀土配額，還付出違反世貿組織規則和敗訴的代價，實在沒有必要。

國家應該提高稀土開采領域的進入標準，從源頭上加強對稀土開采的監管，實現保護性開采，而不應該冒著違反世貿組織規則的風險片面設置和提高于事幾乎無補的稀土出口貿易的進入標準。否則，就是寧可自己人糟蹋，也不讓別人公平使用，損人不利己。最好是把稀土的開采權授予那些從事稀土科技研發和高附加值產品生產的企業，這些企業為了與國外生產高科技稀土產品的企業相互競爭，積極把控制稀土礦產品的出口作為競爭的手段和工具，他們不會單純以廉價出口稀土礦產品為目的，否則無異于助長競爭對手的實力，自討苦吃。政府應該嚴格限制單純以開采和銷售稀土初級礦產品為業的企業進入稀土開采，以避免不惜一切代價出口稀土礦產品的惡性循環。

如果嚴格執行環保法律還不足以保護稀土資源，可以考慮提高稀土的資源稅。我國的資源稅普遍偏低，對于不可再生資源，應該大幅度提高資源稅，一方面體現其作為不可再生資源的價值，一方面限制不可再生資源的大量使用甚至浪費，是可行的選擇。首先，提高稀土的資源稅不會對目前中國的稀土出口造成太大的影響。因為稀土材料缺乏替代品，所以國際市場對稀土原材料的需求缺乏彈性。即使因此減少了稀土的出口，也應該犧牲眼前利益，保護長遠利益。其次，征收資源稅對國內國外企業一視同仁，不會引起國際貿易爭端。再次，資源稅的征收會使下游產業的成本提高，但國內外企業所承擔的原材料成本是一樣的，這對國內的下游產業是一種倒逼激勵。下游產業想保持競爭優勢，就得通過加強企業的管理和技術的革新來提高稀土原材料的利用率和產品的附加值。提高資源稅既不違反世貿組織的規則，又提高了稀土的出口價格，有利于促進稀土產業的可持續健康發展，有一舉數得之利。

4發揮行業協會自治職能，整合稀土產業競爭力

行業自治能力低下，行業組織有名無實，行業競爭無序，是中國社會主義市場經濟體制的短板。這一點在稀土出口管制案及其敗訴的結果中體現得淋漓盡致。如果中國的稀土行業組織能夠發揮有效的自治職能，維護好稀土出口秩序，控制中國稀土的出口量，整合中國稀土出口貿易的競爭力，完全可以控制國際市場的稀土價格。而且，企業和行業自治組織不屬于世貿組織規范的對象，通過行業自治組織實施的出口管制不存在違反世貿組織規則的問題。誠如此，也不用中國政府出面管制稀土的出口，冒違反世貿組織規則之“天下之大不韙”。國際上建立了有效運行和保護石油出口國利益的組織——歐佩克，我國也應建立一個有效運行的稀土行業組織。當然，歷史上我國行業自治缺乏一以貫之的訓練，行業自治能力低下，不能奢望一朝一夕就能得到提高。當務之急是，通過政府引導，放手發揮稀土行業自治組織的職能，把政府整頓稀土開采、生產、出口無序狀態的意旨通過行業協會組織實施。同時，放眼長遠，大膽培育行業自治組織，提升行業自治能力，最終實現行業自治的自覺。否則，行業自治能力持續低下，一管就死、一放就亂的惡性循環還會繼續，而在國際貿易領域還存在著一管就違規的問題。不難想見，類似的出口管制，還會遭遇系統性敗訴。

（責任編輯：張彤彤）endprint