首都城鄉環境精細化管理的思考

周霆鈞

當前，建設國際一流和諧宜居之都的重任歷史性地擺在了首都北京的面前。郭金龍書記在首都生態文明和城鄉環境建設動員大會上強調，全市上下要樹立敢于碰硬、敢于擔當、敢于啃“硬骨頭”的精神，打響治理“城市病”的攻堅戰，更加有力地推動首都生態文明和環境建設向縱深發展。

打響治理“城市病”的攻堅戰，在根本上，是要大力提高城市管理的精細化水平。城市精細化管理涉及方方面面，僅城鄉環境建設一個方面就有很多情況需要認真考慮、科學應對。

城鄉環境管理的問題及原因

隨著改革開放的不斷深化和經濟社會的迅速發展，首都雖然在城市基礎設施、生態文明、交通道路、城鄉環境等方面下了很大功夫，取得了顯著成績，但也出現了低端產業無序發展、城市人口無序增長、大氣環境污染、交通出行擁堵等問題。一些城鄉結合部、農村、居民小區和背街小巷，還存在管理盲區死角；部分公共場所如車站、公路、大街、旅游景點等，時常可見各種小廣告、黑車、流動商販、露天燒烤、車輛遺撒等。這些程度不同、形態各異的問題，業已成為制約首都科學發展的瓶頸。

出現上述問題，既有歷史的原因，也有現實的因素；既有體制不順的根源，也有機制不暢的緣由。從屬地政府看，一些領導干部對基層城市管理工作中出現的問題不研究、不了解、不清楚，說得多、做得少，不認真組織各相關部門、街道、鄉鎮和基層組織解決問題。一些公職人員包庇縱容，甚至直接參與違法行為，比如與違法建設當事人簽訂用地合同，直接建設或出租違法房屋，為違法行為人辦執照、辦證明、接電接水等。在街道、鄉鎮層面，一些街道和鄉鎮沒有很好地落實主體責任，個別干部認為街道、鄉鎮沒有執法權，城市管理問題都是執法責任、與自己無關。對于出現的問題，他們往往視而不見、不聞不問，結果一些痼疾頑癥“小治小反彈、大治大反彈”。

從管理部門看，一些行政管理部門沒有主動履職，沒有切實擔負起主管、監管或直接管的工作責任。有些執法部門總是尋找各種不執法的理由，進而造成執法消極、執法懈怠，甚至執法不嚴、違法不究等現象。

從服務管理體系建設看，網格化尚不完善，問題解決機制尚未形成閉環式流程。一些區縣政府在網格化服務管理指揮中心建設中過多地注重了問題發現環節， 認為只要發現問題，就能有效解決問題，結果忽視了服務管理體系建設，既沒有按照現行體制的管理層級和行政區域劃分網格，也沒有把人、地、事、物、組織等網格管理因素納入網格，從而無法充分發揮網格化服務管理指揮中心的作用。

城鄉環境精細化管理的對策

要解決這些問題，必須對癥下藥，在城市精細化管理上下功夫。

第一，理順體制，完善機制。目前，負責城鄉環境管理的部門多是自成體系的行政機關和獨立經營的企事業單位，部門之間缺少聯系、溝通。因此，我們必須理順部門與部門之間的關系，堅持屬地管理原則，各區縣建立以街道、鄉鎮為管理主體，行業權屬部門負主責、綜合協調部門指導評價、執法部門積極配合、監督監管部門綜合監管的工作機制和管理體系。

在街道、鄉鎮管理主體中，政府行政正職為第一責任人，主管副職領導負主責。土地規劃、城建、環境、衛生、食品、安全、環保、市場、交通、水務、園林、農業、流管辦等科室、部門的負責人負直接責任，指導、監督、檢查、協調、考核基層日常管理工作。同時，街道、鄉鎮政府要加強對公安派出所、城管執法隊、工商所等部門的領導、統籌、組織、協調，各執法部門必須服從街道、鄉鎮政府的領導，積極參與各類聯合執法活動。村委會和居委會負責對本轄區的日常管理工作，建立保潔、巡邏等日常管理隊伍，對于出現的各類問題做到及時發現、及時制止、及時解決、及時上報。當然，街道、鄉鎮政府要結合實際負責指導、協助轄區內各部門、居（村）委會、大型單位建立保潔、巡邏、門衛、停車等管理員隊伍，做到全覆蓋、無死角。

在行業權屬部門方面，規劃委、住建委、園林綠化、環衛等部門是城鄉環境管理的前端部門，要堅持“誰主管誰主責、誰審批誰監管”的原則，除了把好前端管理關，還要對許可審批后出現的問題負主要責任。

在綜合部門方面，環境辦、城管執法協調辦等綜合協調部門要按照自身職能定位，做好工作計劃部署、指導監督、檢查考核等工作。

在執法部門層面，公安派出所、城管執法隊、工商所等基層執法部門要服從和配合街道、鄉鎮政府的工作，積極參加街道、鄉鎮政府組織的各類聯合執法活動。

在監督監管部門層面，城管執法協調辦是市政府為了加強城市管理而成立的議事機構，負責監督監管城市管理中出現的各類問題，對于屬地政府、相關部門等在日常管理中出現的各類問題，通過發送《監管通知單》的形式，告知區縣政府、街道、鄉鎮和相關部門限期解決，同時掛賬、督查督辦，納入績效考核并可以移交監察部門處置。

第二，標本兼治，從源頭上進行治理。一方面，街道、鄉鎮管理主體要積極履職，做好日常基礎性管理工作。主要領導和副職領導要按照分工，抓好分管的生態、環境工作；各科室要做到底數清、情況明、有臺賬，到基層一線做好檢查指導等各項服務管理工作；村委會、居委會要發揮第一道防線的作用。這些管理主體必須上下聯動、左右配合，使各居民小區、背街小巷、村莊、公共場所、大型單位等都建立保潔、巡邏、看門、停車管理等隊伍，實現無盲區、無死角，做到第一時間發現問題、第一時間解決問題。同時，充分發揮各執法部門的職能作用，加大對修鞋、修車、修鎖等“小修業”的管理，群眾有需求的要退街入巷，定點從業，集中管理；對于非法小餐飲、小發廊、小洗浴、小歌廳、小旅店等“五小”行業該退必退；對于私搭亂建形成的低小散劣產業、違法經營、店外經營、堆物堆料等要徹底取締，確保出現的問題日清日結。

另一方面，政府行政管理、行政審批、行業權屬部門要把好源頭管理關。凡是前端管理部門能夠做的工作，必須在前端做實，一步到位，不能出現因前端不負責任、管理不到位出現新的問題和矛盾。凡因前端工作而衍生的問題，前端管理部門必須負日后監管責任；前端管理部門應該解決、能夠解決但不解決、不履職、不作為而形成的問題，應倒查前端不作為、失職瀆職責任；凡是為違法行為提供服務的部門、單位、基層組織和各級干部，都要堅持“誰提供誰負責”和“誰提供誰糾正、誰撤銷”的原則，否則追究其責任；堅決不為違法行為提供各類審批、服務，包括各種證照、備案、許可手續以及供電、供水等；凡直接參與違法行為的部門、單位、基層組織和公職人員，都必須自覺主動地糾正和退出，否則追究黨紀、政紀責任，構成犯罪的追究法律責任。

在城鄉環境管理中，各執法部門務必違法必究、執法必嚴。對于各類違法行為，經教育制止無效的必須堅決查處、高限處罰。對于違法建設、非法小廣告、露天燒烤、店外經營、流動商販、非法運營、車輛遺撒、亂堆亂放、工地揚塵、亂倒垃圾、非法停車場、非法市場等，要提高違法者的違法成本，讓違法者不敢違法。對于不按時接受處罰的當事人，應及時向法院起訴強制執行。執法部門之間要相互支持、相互配合，公安機關應保障行政執法人員的執法安全，對于阻撓執法、妨礙公務、擾亂秩序的違法當事人必須嚴厲打擊，構成犯罪的應追究刑事責任。對于執法不作為、為違法行為人通風報信、包庇縱容的執法人員，要堅決追究黨紀、政紀責任，構成犯罪的追究法律責任。

第三，大力落實“四公開、一監督”。“四公開”，是指公開責任部門，公開部門職責和查處標準，公開網格化管理機制及責任人，公開部門執法效果排名；“一監督”，是由市、區兩級督查督導組對于發現的各類問題及時向相關責任單位、部門、屬地政府發送《監管通知單》，并對告知的問題進行掛賬督辦，每月將各單位告知、掛賬、整改、反饋、反彈、曝光情況進行公開排名。“四公開、一監督”是市政府加強城市管理工作的一項重大舉措，也是提高各區縣政府、相關職能部門、執法部門管理效能，強化社會監督的創新手段。它可以有效地解決部門之間相互推諉、職責不清、不履職、不作為的問題。

第四，切實發揮市、區兩級督查督導組的作用。此前，本市已經成立市、區兩級首都環境秩序聯合督導組，市城管執法協調辦牽頭，公安配合。其主要職責是對區縣、鄉鎮（街道）政府、職能部門、執法部門在城市運行中出現的問題進行監督。

這個聯合督導組，既是市、區兩級政府的“眼睛”，要在媒體曝光、群眾舉報之前發現城市運行中的各類問題，又是各責任部門的“腿和眼睛”，要在發現各類問題后立即向相關責任單位、部門、屬地政府發送《監管通知單》，并限期整改、掛賬督察督辦、按期反饋。對于能夠按規定積極整改、按期反饋的，給予通報表揚；對于不能按期整改、反饋的，給予通報批評；對于反彈的要給予曝光；對于不整改、不反饋的，要報市區領導并移送市區兩級紀檢監察、組織人事部門處置。

今年1月至5月，市、區兩級督查督導組共發送《監管通知單》9035件，其中向屬地政府發單5786件，向責任部門發單3049件，整改率達85%，取得了較好的效果。

第五，把首都環境建設辦公室組織開展的檢查做實、做細。近年來，由首都環境建設辦公室牽頭，從各城市管理部門抽調人員組建聯合檢查組。這個檢查組每月到各區縣進行抽查，今年重點檢查城鄉結合部、背街小巷、居民小區和農村；抽檢點位包括衛星拍照的垃圾點位、市城管執法協調辦通知的點位、部門移送的點位，以及復查的點位等。檢查組每個成員根據檢查情況給予打分，首都環境建設辦公室負責匯總，報市政府曝光排名。

第六，加快推進網格化服務管理體系建設。網格化服務管理體系必須是按照城市管理的工作機制和管理體系，以屬地管理為主體、行業權屬部門負主責、綜合協調部門指導評價、執法部門積極配合、監督監管部門綜合監管的服務管理體系。這個體系要按照市、區縣、街（鄉鎮）、居村委會的管理層級、行政區域面積劃分網格；把人、地、事、物、組織等網格管理因素納入網格，盡可能將問題解決在網格內，明確網格化服務管理責任主體、責任部門、責任單位和具體責任人；建立科學的閉環式管理流程；建立“統一規劃設計，統一管理體系、統一網格劃分、統一標準平臺、統一地理信息、統一基礎數據”的市、區兩級網格化服務管理平臺，實現資源共享，全面提升首都城市精細化管理水平。

（作者：北京市城管執法局副局長）

責任編輯：葉再春