關于推進基層治理法治化的思考

常文清

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》從系統的觀點出發，指出“全面推進依法治國，基礎在基層，工作重點在基層”，明確提出了“推進基層治理法治化”的要求。深入貫徹落實這一要求，關鍵是要充分激發基層社會的活力。筆者為此作出以下三點法律思考：

構建人民調解、行政調解和司法調解相結合的綜合調解機制

推進基層治理法治化要與創新基層社會治理相結合，不僅要采取扎實有效的措施積極預防和減少基層的各種不穩定因素，還要必須客觀理性地認識當前我區各類復雜矛盾糾紛多發的實際，充分發揮調解工作化解矛盾糾紛的重要作用，把人民調解、行政調解和司法調解有機結合起來，綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等多種辦法，統籌化解矛盾糾紛。這樣，建立矛盾糾紛綜合調處工作平臺，能有效解決基層調解力量相對分散、銜接不夠的問題。具體來講，應在市（區）、旗縣、蘇木鄉鎮、嘎查村居四級逐步建立起立體化、網格狀調解組織。市、旗縣、蘇牧鄉鎮三級建立“重大矛盾糾紛調解中心”，它是地方重大矛盾糾紛調處的專門工作機構，以“統一受理、分級負責、歸口管理、限期辦結”為原則，充分行使矛盾糾紛調處權、矛盾糾紛分流指派權、矛盾糾紛調處督辦權、矛盾糾紛調處責任追究建議權等權力，對重大疑難矛盾糾紛組織、協調、調度有關部門聯合進行調處。工作體系上實行黨委政府統一領導，政法綜治組織協調，司法、信訪互為依托，調解中心具體受理，職能部門各司其職，社會力量廣泛參與的“大調解”工作機制，及時有效地調處社會矛盾糾紛，預防和減少群體性事件的發生。

健全公民民主參與社會建設的法律保障機制

推進基層治理法治化，需要構建基層政府與社會之間的良性溝通機制，為基層不同階層的群眾提供參與公共決策的平臺和機會，提高公眾參與的水平。一是在參加聽證會、論證會的公眾比例中應充分考慮各民族群體和特殊利益群體。《民族區域自治法》規定“民族自治地方的自治機關保障本地方內各民族都享有平等權利。在處理涉及本地方各民族的特殊問題的時候，必須與他們的代表充分協商，尊重他們的意見。”因此，在公眾參與我區地方立法和地方政策制定中要充分考慮到民族群體中不同民族代表的參與比例，而且在同一民族群體內還要考慮到不同階層利益群體的參與比例，特別是不能忽視弱勢群體的參與比例。二是通過地方法規、規章，明確規定公眾參與社會建設的范圍。要依法保障和擴大公眾參與，適度放開公眾提案，擴大公眾議案討論，依法保障公民正常的話語權、表達權，完善公民公開議政機制和基層各級黨政行政部門的回應機制。三是完善民主參與程序，具體規定公眾參加聽證會、論證會、座談會的程序、方式及其應享有的權利。為公眾提供多渠道的參與途徑，應善于利用手機、網絡等新興媒體的信息傳播方法，拓寬公眾參與面，廣泛收集民意。著力健全基層各級黨政機關的政務信息公開制度，在國家還未出臺《政府信息公開法》的現實條件下，可以充分利用地方立法權，出臺地方政府信息公開條例，依法保障公民的知情權、監督權、參與權。

建立健全基層民主自治的法律保障機制

推進基層治理法治化，要求基層政府要為社會主體提供自治空間，支持其自我約束、自我管理、自我發展，保障其自治權力，發揮行業規章、團體章程、鄉規民約、市民公約等社會規范在社會治理中的積極功能和作用。

在我國，社會組織與基層民主自治的發展是公民社會興起和發展的主要表現。社會管理創新的主體不僅體現為掌握公權力的國家或政府，還有社會組織的廣泛參與。一方面，要加強社會組織法制建設，推動社會管理主體多元化。要充分發揮社會組織對于構建市民社會、提升公民理性、推動權力優化、保障公民權利、提高公民政治參與程度等方面的積極功能。各種社會組織的發展是國家公共政治職能回歸公民社會的重要載體，是協調群體利益和實現群體主張的重要途徑，也是實現社會自律秩序、維護社會穩定的重要力量，這是社會治理創新的重要基礎。要進一步明確社會組織參與社會治理的法律地位。目前我國還缺乏一部完整的法律對社會組織的性質、地位、作用、結構、功能及權益等進行全面定位。社會組織在社會管理中存在地位不明和職能不清的問題，立法上還存在許多空白。維護社會組織行政和法律上的合法性，應從法律上肯定社會組織的獨立地位，加強對社會組織行為、機構、治理和管理體制等實體方面問題的法律規范，明確和保障社會組織在實體上的權利、義務、地位和作用。加強和完善作為社會治理新興主體的社會組織的管理立法，逐步轉向社會多元公共治理結構。

基層組織自治主要體現在農村村民自治、城市社區自治。我國城市基層群眾組織真正作為群眾性自治組織發展的歷史十分短暫，提高社區依法自治能力，增強社區自治功能，發展社區民主是強化城市基層管理的客觀需要，是社會治理創新﹑構建和諧社會的必然要求。應加快相關法律的立、改、廢工作，制定社區管理法規，充分保障社區群眾自治權利。推進社區民主自治首先應轉變政府職能，堅持“小政府、大社會”的導向原則，以“以人為本、社區自治”的目標原則，真正落實居民委員會作為社區自治組織的合法性，理順街道辦事處與居民委員會的關系、政府職能部門與社區居民委員會的關系、政府部門與社區中介組織的關系。堅持下放社會職能，把應該由社區自治組織承擔的社區自身管理職能剝離給居民委員會。建立健全社區居民會議等民主選舉﹑民主決策、民主管理和民主監督制度，暢通民意訴求渠道，使社區居民享有充分的知情權﹑決策權、管理權和監督權。

在農村、嘎查，村民委員會、嘎查委員會并不是完全意義的群眾自治組織，它是國家與社會交叉型社會組織。《村民委員會組織法》的部分條款已無法適應當前農村社會治理良性發展的需要。近年來 ，內蒙古赤峰市阿魯科爾沁旗大力推行村級事務契約化管理，取得了顯著成效。鄰里矛盾、土地糾紛、老人贍養等社會事務方面的矛盾糾紛下降了近80%。這一模式現已在赤峰市全面推廣，并取得了顯著的社會效果。村級事務契約化管理是指通過合同、協議、會議紀要、約定等書面契約形式，把村委與村干部、村民之間，村民于村民之間，村委與其他單位及個人之間的各類事務以及雙方的權利義務、履行時間和違約責任依法固定下來。從赤峰地區的實踐來看，村級事務契約化管理真正實現了民主選舉、民主管理、民主決策和民主監督，群眾的事情群眾定，群眾的事情群眾管，群眾的事情群眾辦，體現了群眾的意愿，將村民自治落到實處。由此可見，要實現村民的有效自治，村級事務契約化管理是一條重要路徑。

當前，眾多涉及村民自治規范的違法行為主要表現為：制定村民自治行為規范的主體不合格;基層政權指導、支持、幫助不力;審查合法性機制不健全;村務公開機制缺乏科學性;選舉制度不夠健全;村級規約存在較多問題等。因此，應從健全、完善有關自治區地方立法的高度，逐步解決我區地方村級規約的制定主體和制定程序所面臨的合法性困境問題。只有這樣，才能夠提高村級規約的制定水平和質量，也才能制定出真正具有權威性、嚴肅性的村級規約，充分發揮村級規約的應有效力和功能，從而在整體上推進村級規約的建設工作。另外，應高度重視對村級規約制定、執行的監督，以使其真正落到實處，以利于維護村民的民主權利。村級規約應向旗縣級人大常委會備案，因為旗縣級人大常委會具有審查村民自治行為規范合法性的能力。

???????????????? 責任編輯：張莉莉