國外基礎設施融資方式對河北省的啟示

李妍+李健

摘要：在諸多基礎設施融資體制機制障礙短期內難以消除的情況下，引入、推廣和創新基礎設施建設融資的新模式對于緩解當前地方政府基礎設施建設融資“饑渴”具有重大的現實意義。本文在借鑒國際經驗基礎上，針對性地提出適合河北省的城市基礎設施融資創新模式，從而打破地方政府資金瓶頸。

關鍵詞：國外經驗；基礎設施；融資模式

中圖分類號：F830 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2014）11-0075-02

近年來，河北省城鎮化率每年增加1個百分點以上，城市基礎設施投資增長較快，2013年達到4392.1億元，逐步成為拉動經濟增長的新引擎。在河北省推進新型城鎮化進程中必須借鑒國際經驗，探索建立適合河北省的高效、安全的創新型城鎮化投融資模式，來對城鎮化建設提供長期而穩定的資金支持。其基本思路是：在合理區分建設項目類型的基礎上，積極開發培養多元融資主體，引導民間資本和國外資本進入建設領域，進一步深化和規范政府性融資，創新和完善市場化融資，建立起融資主體多元化，融資方式多樣化的長效融資模式。

一、城鎮化基礎設施融資的國際經驗

（一）美國

美國城市基礎設施以市場融資為主，在供水、供電和煤氣等基礎設施方面積極吸引民間資本，實現多元化、多層次的融資渠道，主要的資金來源有：

1.房產稅。在美國，房產稅是地方政府的一項傳統稅收，不僅可以調控房地產市場，影響房地產市場供求，而且征收房產稅主要用于地方政府的基礎設施建設和服務，特別是在教育領域。在美國，房產稅大約有一半用于公立中小學教育，學校的經費大約40%來自于房產稅，根據美國人口普查局的統計，2007-2008年，美國公立中小學經費8.1%來自聯邦政府，48.3%來自州，43.7%來自地方，而地方政府收入的主要來源是房產稅。[5]這充分解釋了美國中小學生為什么能免費上公立學校，并且學校擁有當地最好建筑設施和全世界最安全的校車。但是，這種利用房產稅辦教育的方式，可能會出現收入高的地區房價高，稅源豐富，學校經費充裕，又促進周圍房價升值；而收入低的地區恰恰相反。為了避免造成富裕的地區越富，貧窮的地區越窮的局面，加州采用統籌的政策，在一些州抽取部分房產稅在全州范圍分配，為了的是各地區的教育經費相對平衡。還值得一提的是，美國的房產稅監管制度較為完善，如每個居民都有一個社會安全號碼，個人的信息在社會安全號系統里記錄，任何犯法、信用情況都錄入到該系統。另外，房子交易制度有嚴格的法律程序和規范、公開的信息記錄，如果有不交房產稅的就會被起訴，房子所有者就會被喪失抵押品止贖權，房屋被收回。

2.市政債。從國際上看，市政債是發達國家地方政府利用的一種有效融資手段。在美國，市政債是地方政府融資的主體部分。美國在19世紀初，城鎮化率約8%，當時面臨大量的城市建設資金的投入，而美國又是預算獨立分權制國家，紐約市創新的發行美國歷史上第一支地方政府債券，僅用了5年時間就修建完成伊利運河，促進了紐約及沿河城市的繁榮，之后各地方政府紛紛效仿發行了大量市政債，1984年美國發行的市政債達到1.93億美元，達到了歷史上第一次市政債巔峰。在發展過程中，美國建立了相關的法律法規，逐漸形成了市政債券的擔保機制、信用評級體系、信息披露機制、風險預警和風險化解機制。可見，立法在一定程度上保護了投資人的利益，促進了市政債券市場的可持續發展。中國人民銀行行長周小川出席清華金融高端講壇時表示，“市政債和財產稅的搭配組合，有助于解決我國城鎮化發展的融資問題”，說明有關部門是在積極推行市政債的，但是由于分權制的財稅體系，地方政府預算不獨立，市政債難以推行。

（二）英國

在第二次世界大戰后，英國經濟急劇衰退，財政壓力巨大，為了減輕政府負擔、提高管理效率，英國政府開始鼓勵民間資本的進入，加大基礎設施融資模式的創新。英國在1992年推動Private Finance Initiative（PFI）制度之后，1997年引入PPP模式（Public Private Partnership）即公私合作制，是一種以特許權協議為基礎，雙方通過合同確立各自的權利和義務的一種風險共擔、利益共享的合作機制。英國的政府管理者認為PPP模式下80%的工程項目可按期完成，未引入此模式前只達到30%，同時節省17%的資金；20%未按期完成的、拖延時間最長沒有超過4個月。同時，80%的工程耗資均在預算之內，一般傳統招標方式只能達到25%；20%超過預算的是因為政府提出調整工程方案。

PPP模式這種公私合作對基礎設施融資的方式，建立了政府監督管理下“融資-設計-建設-經營-移交”在運營方面主要有三種方式：一是自由競爭方式。政府通過招投標方式選擇合作的私人企業來出資建設和運營管理項目，這家企業通過向社會公眾收取費用來覆蓋成本。二是補貼方式。私人企業投資建設城市基礎設施，然后通過收取服務性收費回收利潤，不足的部分政府給與財政補貼。具體根據項目不同階段的需要，政府采用相應的資金支持。比如，政府在項目建設前提供部分資金，運營階段完全由企業負責；或是在建設階段，完全由私人來負責，建設后政府給與資金不成。三是政府采購。對于純公共性的基礎設施，無法采用大量收費來回收收益，那么可以讓私人企業進行投資建設和運營，政府則出資向投資者購買服務。政府和企業在簽訂項目合同時事先明確服務期限和付費標準，政府按照承諾的對項目進行補貼，保證投資回收。另外，英國制定了《特許經營法》《自來水法》等相關法律法規，明確實施過程中城市基礎設施項目的責任和義務，形成良好的監管體系和加強政府監管力度。

隨后，PPP 模式在全世界迅速發展起來，如菲律賓的“MWSS （ 大馬尼拉地區供排水系統） 私營化”項目、俄羅斯的索契冬奧會、中國的北京地鐵四號線等，此模式是降低政府財政負擔，拓展融資渠道、提高項目運作效率的一種有效融資方式。

（三）印度

1.公私合作制。90年代初，印度的財政赤字占GDP的比重達到了6.6%，到2004年仍然在4.6%左右，單純依靠有限的政府稅收收入難以滿足經濟和社會發展需要的公共需求，并且，正像其他國家一樣存在政府公共部門效率低下、資源浪費嚴重等諸多問題，于是印度開始選擇公私合作方式進行基礎設施建設，引入私人部門參與項目建設，通過風險共擔、利益共享的機制提高公共服務的效率。采用的具體做法是：一是，組建了印度基礎設施金融有限公司，政府占60%股份，國際金融公司、亞洲開發銀行及商業銀行持有其他股份，為基礎設施提供長期的資金支持。二是，中央政府和邦政府各司其職。印度實行的是聯邦制，相關條款規定中央政府只負責跨邦的公私合作項目，然而中央政府是可以干預一些重要的項目，如教育、食品、藥品、醫療等。邦政府可以委任計劃部或財政部或內設一個機構來作為專門部門負責提出項目計劃，還可以任命邦政府內的特定官員來負責處理和協調相關工作。三是，公司合作制的形式多樣。承包，是公私合作方式的最簡單的形式，在一定的條件下承包給私人部門，政府負責總體控制與監管，主要應用于垃圾處理、供水和排水系統領域。建設—運營—轉交（ BOT ） 、建設— 運營—擁有— 轉交（ BOOT ）、建設—運營—擁有（ BOO ）、 建設—運營—承包—轉交（ BOLT）這些形式主要運用于港口、電力、能源等長期項目，私人部門得到足夠的回報后再將其轉交給政府。另外，還有合作特許權、租賃合作等形式在印度醫療健康領域應用較為普遍。

2.城市發展基金。印度的州政府有自行舉債的權利，泰米爾德納邦是印度一個州，在1988年創立了第一個公私合營的金融中介—市政發展基金，簡稱MUDF，它是以信托基金方式建立，并沒有州作擔保的融資，主要為當地基礎設施提供長期融資，鼓勵私人部門的參與資本市場上的融資方式。泰米爾德納邦城市發展基金（TNUDF）是由市政發展基金（MUDF）轉化而來。資金來源主要是國際金融機構的轉貸資金和私人資本，借款主體為當地的公共企事業單位、私人投資者，其運作模式是TNUDF先發行債券向機構投資者籌集資金，為基礎設施項目提供貸款，項目的收益和現金流進入第三方代管賬戶，由第三方代管賬戶將本金和利率支付給TNUDF，然后再由TNUDF支付給投資者本金和利息。在整個過程中，TNUDF用于一套有效的信用增強機制，比如，債券服務基金提供一年的本金和利息在債券到期前作為抵押品，保證到期償付；建立了貸款償還的追蹤和檢測系統，及時對不正常還款情況采取措施。另外，政府也有一系列增信措施來從外部加強TNUDF信用。

泰米爾德納邦城市發展基金的運行經驗迅速擴展到印度其他州，在政府的大力支持和幫助下，各自建立了城市發展基金，并逐漸完善城市基礎設施的信用評級機制，從而在一定程度上，滿足了整個印度的城市基礎設施建設融資需求。

二、對河北省新型城鎮化基礎設施投融資模式創新的啟示

（一）積極推行市政債

市政債券是地方政府城市基礎設施建設融資的重要渠道，同時也是最有潛力的城鎮化融資方式。在國外發達國家來看，在一定程度上減輕了地方政府的財政壓力，嚴密的市債管理制度也利于市政項目的規范化和透明化。但是，市政債發行的前提條件是中國在財稅制度和地方預算方面進行改革，改變分權制的財稅體系。

（二）發展城市基礎設施建設的融資基金

河北省在推行新型城鎮化過程中，在政府鼓勵民間資本進入城鎮化建設的背景下，要積極引進國外信托銀行或者組建合資的基金運行機構，或由這類型的咨詢機構參與設立基金管理公司，這將有助于培育真正專注于基礎設施投資基金的專業基金管理機構。因為，在推進基礎設施產業投資基金的發展進程中，經驗和人才是核心，河北省應該盡快培養專業人才，但是國內基金管理公司在短時間內培養出大批的具有豐富的投融資經驗的基礎設施投融資人才并不容易，可以通過一些基礎設施投融資領域的專業咨詢機構，保障工作連續性。

（三）征收房產稅勢在必行

目前中國地方政府過分依賴“土地財政”進行城鎮化基礎設施建設，河北省利用土地財政進行城市基礎設施建設維護費用的比重約有50%，傳統的以土地出讓獲取一次性收益的方式，已經不能適應當今的融資需求，那么，推行房產稅可以避免這種短期收益的行為，可以在房產建成后獲得穩定、長期的收入。房產稅征收在中國進行積極推行，2011年，上海、重慶出臺了房產稅試點方案，兩地試點房產稅都將用于保障性住房的建設。河北省在進行稅費改革時，不能完全照搬國內外模式，要結合省內的情況，合理制定房產稅征收方案。

（四）公私合作制

當前，我國已經將PPP模式引入基礎設施建設，特別是在推動城鎮化建設和城鄉一體化過程中，PPP模式滿足了日益增長的基礎設施建設和公用事業服務需求。河北省在城鎮化過程中可以采用PPP方式吸引民間資本，用于鐵路、公路、機場、污水垃圾處理、電力等投資建設和運營管理領域。河北省政府在運用PPP項目過程中，要通過制定規范化、透明化、法制化的管理政策，與私人部門確定各自的權利，分擔風險，達到共贏，因此正確認識政府在項目中的職能與角色是河北省推動公私合作制的關鍵。

參考文獻：

[1] 河北省發改委.河北：2014將推動民間資本進入基礎設施領域[N].河北日報，2014-01-01.

[4] 巴曙松.城鎮化大轉型的金融視角[M].廈門：廈門大學出版社，2013（7）.

[5] 楊 琪，黃 凡.房產稅：國外怎么收[J].環球雜志，2013（16）.2013-8-16.

[6] 郭興平，王一鳴.基礎設施投融資的國際比較及對中國縣域城鎮化的啟示[J].上海金融，2001（5）.

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