依法推動基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作

文│張福元 王智新 薛岳祥 陳軍利（陜西省隴縣獸醫(yī)工作站）

應提高法律法規(guī)貫徹執(zhí)行的可操作性，切實保障基層工作人員有法可依，從嚴執(zhí)法。

動物衛(wèi)生監(jiān)督機構是法定的畜產(chǎn)品安全監(jiān)管單位，正確認識當前動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作面臨的形勢，客觀評價動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作現(xiàn)狀及存在的問題，探討和研究動物衛(wèi)生監(jiān)督事業(yè)今后的定位和工作方向，對于做好動物衛(wèi)生監(jiān)督工作，確保畜產(chǎn)品質量安全具有重要的作用和意義。

一、基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作現(xiàn)狀

1.執(zhí)法體系不健全，主體資格不明晰。動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作是一項以技術為依托的政府行政行為。作為具體實施此項行政行為的動物衛(wèi)生監(jiān)督所的主體資格至今在一些地方未被當?shù)卣_認，有的只有牌子，沒有獨立的機構；有的有獨立機構，有工作人員，但經(jīng)費無保障；有的機構、人員和經(jīng)費都到位，但無辦公場所。在縣級，多數(shù)是動物衛(wèi)生監(jiān)督所、疫病預防控制中心和畜牧獸醫(yī)技術推廣站合署辦公，三塊牌子，一套人馬，編制不足；有些縣區(qū)至今沒有成立動物衛(wèi)生監(jiān)督所，動物衛(wèi)生監(jiān)督工作和疫病防控均由縣畜牧獸醫(yī)技術推廣站承擔。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，多數(shù)縣區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)站技術人員納入了財政全額供養(yǎng)，但是單位名稱沒有變更為動物衛(wèi)生監(jiān)督所分所，人員編制少，文化程度較低，不具備官方獸醫(yī)資格，除動物檢疫監(jiān)督工作外，還承擔著繁重的畜牧生產(chǎn)、畜禽繁育、動物診療以及技術推廣和畜牧扶持政策落實等工作；少數(shù)縣區(qū)至今鄉(xiāng)鎮(zhèn)站沒有進行改革，技術人員人沒有納入財政供養(yǎng)。《動物防疫法》明確規(guī)定了各級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構具體承擔動物防疫監(jiān)督工作，官方獸醫(yī)具體承擔動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作。從行政執(zhí)法角度講，執(zhí)法主體資格不合法，監(jiān)督執(zhí)法工作就屬于一種違法行為。

2.監(jiān)管職能認識不清，監(jiān)督程序不合法。國家出臺了《動物檢疫管理辦法》，但是沒有相應的動物衛(wèi)生監(jiān)督實施細則，在監(jiān)管工作職能認識上存在分歧較多。比如，在監(jiān)管環(huán)節(jié)方面，餐飲服務場所和肉食品經(jīng)營場所的監(jiān)管，在《食品安全法》中明確規(guī)定不屬于動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的職責，而《動物防疫法》中卻有動物產(chǎn)品經(jīng)營環(huán)節(jié)的監(jiān)管，有些動物衛(wèi)生監(jiān)督機構依然對動物產(chǎn)品經(jīng)營環(huán)節(jié)進行監(jiān)管，監(jiān)督檢查動物產(chǎn)品市場。

在產(chǎn)地檢疫工作中，國家實行檢疫申報制度，檢疫程序因申報而產(chǎn)生，有些地方為了提高產(chǎn)地檢疫率，實行產(chǎn)地檢疫巡查制度，執(zhí)法程序是否合法，需要進一步探討；有些地方為了加強畜禽調運監(jiān)管，制定《畜禽販運經(jīng)紀人管理辦法》，將其納入監(jiān)管范疇；這些都缺乏法律依據(jù)，是否存在自身違法行為，值得我們深思。

在養(yǎng)殖環(huán)節(jié)監(jiān)管工作中，由于現(xiàn)在不具備防疫條件，沒有《動物防疫條件合格證》和《營業(yè)執(zhí)照》的小規(guī)模養(yǎng)殖場戶很多，有些存欄量不亞于取得證件的養(yǎng)殖場，疫情風險和安全生產(chǎn)風險相對較高，是否該納入監(jiān)管范疇，值得我們探討。動物衛(wèi)生監(jiān)督作為一種行政執(zhí)法行為，每一項工作必須有法律依據(jù)，符合執(zhí)法程序，否則我們執(zhí)法單位和執(zhí)法人員可能涉嫌自身違法。

3.官方獸醫(yī)整體素質不高，執(zhí)法能力有待提升。動物衛(wèi)生監(jiān)督既是一項管理性很強的執(zhí)法工作，又是一項技術要求很高的業(yè)務工作，《動物防疫法》規(guī)定其由動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的官方獸醫(yī)負責。目前被確認的官方獸醫(yī)隊伍，由于種種歷史原因，隊伍中不全是專業(yè)技術人員，對于動物防疫法律法規(guī)和檢疫標準及規(guī)范理解能力有限，難以適應動物衛(wèi)生監(jiān)督工作信息化等新要求和執(zhí)法辦案工作，嚴重影響了動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的規(guī)范化、信息化、法制化進程。

4.動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法經(jīng)費嚴重不足，制約著監(jiān)督監(jiān)管職能。目前動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法經(jīng)費實行同級財政負擔的原則，在一線負責監(jiān)管工作的縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督機構所需執(zhí)法經(jīng)費理應由縣級財政保障。但各地財政對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作缺少相應的經(jīng)費投入，使監(jiān)督執(zhí)法工作經(jīng)費難以落實，導致不少基層的動物衛(wèi)生監(jiān)督機構辦公場所不足、辦公設備及工作條件簡陋，一線監(jiān)督執(zhí)法人員缺乏必要的交通和通信工具，監(jiān)督設備不足，調查取證手段落后等，動物衛(wèi)生監(jiān)督檢查、檢驗檢測職能大大受限；人員培訓、普法宣傳無法開展。從而使執(zhí)法難度增大，執(zhí)法工作的科學性和準確性不高，嚴重阻礙動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的順利開展。

5.設施設備簡陋，執(zhí)法手段單一。動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的對象是從事動物飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、隔離、運輸以及動物產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏等活動的單位和個人。在當前交通便捷、通訊發(fā)達、科技先進的年代，動物衛(wèi)生違法犯罪手段日新月異，而目前的檢疫手段依然采取視覺檢疫的方法，前些年國家項目配備的一些設備，由于缺乏運轉經(jīng)費支撐和相應的技術人員，大多閑置，沒有真正發(fā)揮其應有的作用。

6.執(zhí)法環(huán)境不良，執(zhí)法能力不足。一是社會公眾以及部分行政機關對畜牧獸醫(yī)行政執(zhí)法工作認識存在偏見，對動物衛(wèi)生監(jiān)督工作不支持，不配合；執(zhí)法人員受到人身傷害，處理有失公正。二是動物衛(wèi)生監(jiān)督管理某些決策超前，在實際工作中難以落實，一旦遇到責任追究懲處有余，鼓勵不足，執(zhí)法人員工作信心受挫。

二、改進建議

1.建立和完善動物衛(wèi)生監(jiān)督配套法規(guī)。應盡快出臺《動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法辦案操作規(guī)程》等配套法規(guī)，減少工作死角，提高法律法規(guī)貫徹執(zhí)行的可操作性，切實保障基層工作人員有法可依，從嚴執(zhí)法。

2.加強動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系建設，規(guī)范和理順基層動物衛(wèi)生監(jiān)督管理體制。建議省、市硬性督促市、縣政府，全力推進畜牧獸醫(yī)管理體制改革，賦予基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員獨立的執(zhí)法資格，成立縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所及鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所，擴編增員，使改革各項措施盡快落實到位。完善考核管理機制，全面提高基層動物衛(wèi)生監(jiān)督機構的工作質量和水平，以保證監(jiān)督執(zhí)法的合法性和公正性；強化執(zhí)法培訓，進一步加強對基層動物衛(wèi)生監(jiān)督機構執(zhí)法人員的業(yè)務培訓，提高監(jiān)督執(zhí)法管理水平和工作效率；建立健全各項規(guī)章制度和執(zhí)法工作程序，定期進行督促檢查，不斷規(guī)范動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法行為。

3.加強基礎設施建設，改善執(zhí)法監(jiān)管裝備。省、市組織開展基礎設施調查摸底，積極爭取國家財政專項資金，按照分級分類、實用等原則，對縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所及鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所進行基礎設施建設，改善動物衛(wèi)生監(jiān)督機構辦公條件，使動物衛(wèi)生監(jiān)督機構有與其工作職能相適應的辦公場所，充分發(fā)揮原有設備的作用，使“閑置”的設備活起來，并根據(jù)動物衛(wèi)生監(jiān)督目前面臨的形勢與基層動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作任務，裝備通訊、交通、取證、監(jiān)控等設施設備，提高動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法水平。

4.加大投入力度，提高執(zhí)法能力和檢測水平。保障動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作經(jīng)費，在同級財政負主責的原則下，省、市乃至中央應建立動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法專項補助資金，解決縣級監(jiān)管經(jīng)費不足的問題。

一是要增加各級動物衛(wèi)生監(jiān)督辦公經(jīng)費。建議國家取消動物檢疫收費，縣財政應每年預算撥付縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所一定的工作辦公經(jīng)費，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所應從畜牧技術推廣和診療服務工作中分離出來，真正履行動物衛(wèi)生監(jiān)督職能，提高執(zhí)法隊伍的工作積極性，促進動物防疫、檢疫監(jiān)督和疫病防控工作的開展。

二是要增加培訓經(jīng)費，縣級要組織執(zhí)法和檢測人員參加系統(tǒng)培訓，提高業(yè)務理論水平、執(zhí)法水平和實際操作能力。

三是要加大縣級獸醫(yī)實驗室運轉經(jīng)費投入，引進快速檢測設備和監(jiān)測試劑，科學應用先進檢測技術，提高檢測手段，切實提高監(jiān)測診斷和風險預警能力。

四是要加大無害化處理補助和疫病撲殺補助經(jīng)費比例，保障無害化處理工作順利實施。

5.加大宣傳力度，營造寬松的工作氛圍。通過各種方式，廣泛宣傳強化畜產(chǎn)品質量安全監(jiān)管，增強廣大人民群眾的安全意識，增強各級行政機關和政府領導對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作重要性的認識，爭取政府領導的支持，爭取行政機關和人民群眾的配合。發(fā)揮新聞媒體輿論引導作用，動員全社會力量參與畜產(chǎn)品安全監(jiān)管，營造人人關心、重視畜產(chǎn)品安全的良好社會氛圍。

6.優(yōu)化動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法環(huán)境。一是加大對動物防疫法律法規(guī)宣傳培訓力度，提高監(jiān)管對象的文化素質和法律意識。二是為動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員配備統(tǒng)一著裝，提升執(zhí)法隊伍的整體形象。三是希望公安部門加大對動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的支持力度，一旦發(fā)生暴力事件，對犯罪分子從重、從嚴、從快打擊。四是開展聯(lián)合執(zhí)法，畜牧獸醫(yī)行政主管部門應加強與公安、工商、質監(jiān)、衛(wèi)生等部門的協(xié)調聯(lián)系，實行多部門聯(lián)合執(zhí)法，形成執(zhí)法合力。