江蘇泰州市學前教育發展存在的問題、原因與對策

李學翠

【摘要】近年來，江蘇泰州市學前教育事業獲得了長足發展，但也面臨許多問題和困難，如學前教育發展不均衡現象突出，優質學前教育資源匱乏，幼兒園規劃、建設和管理機制不健全，對民辦幼兒園辦學缺乏有效管理，教師待遇不佳，師資隊伍整體素質不高，等等。導致這些問題產生的主要原因是政府財政投入不足、學前教育管理體制不健全、教師隊伍不穩定等。為促進學前教育事業的可持續發展，政府應擔當職責，完善學前教育管理體制，健全學前教育投入保障機制，擴大優質學前教育資源，加強學前教育師資隊伍建設，等等。

【關鍵詞】學前教育；幼兒園；政府職責

【中圖分類號】G617 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004-4604（2014）05-0033-05

近年來，學前教育改革和發展引起了全社會的普遍關注。2007年，黨的十七大報告明確提出要“重視學前教育”。2009年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》工作小組辦公室就社會關注度高、影響教育改革發展全局的20個重大問題面向全社會公開征求意見和建議，其中包括學前教育，而且其“意見和建議之多，屢次被排在前幾名”（馮曉霞、王玲艷等，2009）。2010年，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》正式出臺以后，各級政府積極調研，探索推進本地區學前教育發展的良方。江蘇泰州市政府于2011年4月28日出臺了《關于加快學前教育改革發展的意見》，開啟了泰州市學前教育發展的新篇章。通過幾年的努力，泰州市學前教育事業得到了長足發展，優質資源不斷擴大，實現了基本普及學前教育的目標。但從總體上看，學前教育仍然是國民教育體系中的薄弱環節，政府財政投入不足、師資薄弱、體制不健全、管理不規范等問題仍然存在，成為制約泰州市學前教育事業進一步發展的瓶頸。因此，如何促進學前教育快速、健康、均衡發展，是泰州市當前迫切需要研究和解決的問題。

一、當前泰州市學前教育發展存在的主要問題

與發達地區相比，泰州市的學前教育改革與發展還面臨許多問題和困難，主要表現在以下幾個方面。

1.學前教育發展不均衡現象突出

泰州市學前教育發展不均衡現象主要表現在四個方面。一是城鄉優質園比例差距大。截至2013年年底，全市省優質園有107所，其中城市園49所，占城市幼兒園總數的64%，鄉鎮園58所，占鄉鎮幼兒園總數的44%，兩者相差20個百分點。有34個鄉鎮一所省優質幼兒園也沒有。農村地區幼教資源匱乏，整體水平較低，貧困家庭兒童很少有機會接受學前教育。二是0～3歲早期教育起步晚，發展慢。調查發現，泰州市有關部門對0～3歲早期教育缺少關注，幾乎沒有出臺過相關文件。全市209所幼兒園中，開展早期教育的僅有43所。三是城鄉幼兒園設施設備水平差距大。環境優美、設施齊全、安全規范的優質園大多集中在城市，農村地區幼兒園建設相對滯后，仍然存在家庭作坊式幼兒園。家庭作坊式幼兒園基礎設施簡陋，通常缺少符合幼兒發展特點的學習、活動場所和設施。此外，大多數農村幼兒園室外活動場地是水泥地面，幼兒開展戶外活動時有很大的安全隱患。四是城鄉幼兒園師資水平差距大。首先是學歷層次差距較大。調查發現，泰州市城市幼兒園教師專科以上學歷的占城市幼兒園教師總數的76%，鄉鎮幼兒園教師專科以上學歷的只占鄉鎮幼兒園教師總數的48%。其次是年齡層次差距較大。泰州市農村幼兒園教師年齡老化現象比較嚴重，40歲以上的教師1408人，占農村幼兒園教師總數的43%，個別城區如姜堰這一比率更是達到51%。

2.優質學前教育資源匱乏

當下，學前教育的優質資源與廣大人民群眾教育需求之間的矛盾十分突出。筆者在走訪時發現，泰州市“沒錢上不起好園”和“有錢也沒好園可上”的情況普遍存在。一方面高質量的幼兒園少，難以滿足民眾的需要；另一方面質量較好的幼兒園收費普遍偏高，收入較低家庭難以負擔。2013年，泰州市107所省優質園中有19所是收費較高的民辦園，88所公辦園的保教質量參差不齊，滿足不了人民群眾對公辦幼兒園和優質幼兒教育的需求。辦園水平較好的幼兒園受活動室、班額、教師等因素的影響，往往會通過抬高入園“門檻”等辦法來限制招生數量。

3.幼兒園規劃、建設和管理機制不健全

幼兒園規劃、建設和管理機制不健全主要表現在三個方面。一是城市幼兒園數量不足。泰州市的一些縣級市公辦幼兒園的數量一直沒有增加，如靖江市城區目前有5所公辦園，按在園幼兒數測算，每所幼兒園都應辦成兩個園。目前，泰州市幼兒園師幼比達1∶20，平均班額為39人，而靖江市幼兒園師幼比達到1∶27，平均班額為48人，個別城市幼兒園班額甚至達到了58人，大大超出了國家規定的1∶15的師幼比、平均30人的班額標準。二是新建小區配套園缺乏科學布局和有效監管。按照城市規劃建設要求，城市居民小區應配套建設幼兒園，但是這一規定普遍未執行到位。一些小區在建設之初就未規劃建設配套幼兒園，有的則建成后改變了用途，如泰州市海陵區有150～160個有物業管理的小區，但建有配套幼兒園并正式啟用的僅有14個。泰州市主城區（海陵、高港、姜堰）共有24個啟用的小區配套園，其中辦成民辦園的有16所，公辦園僅有8所。三是農村幼兒園布局不盡合理。部分鄉鎮為了防止安全事故的發生，將村辦園撤并到了鄉鎮中心園，結果形成了一個鄉鎮只有一所幼兒園的局面，導致部分幼兒入園困難。鄉鎮中心園班額超標、園舍及活動場地緊張問題也由此更加突出，校車接送的安全隱患更大。

4.對民辦園辦學缺乏有效管理

由于泰州市一直沒有出臺民辦園管理細則，因此各相關部門只按某些內部規定對民辦園實施管理。調查發現，各相關部門對民辦園的分類定位不一致，如教育局把民辦園定位為公益教育事業單位，民政局把民辦園定位為民辦非企業單位，物價局把民辦園定位為學校教育機構，按行政事業標準收取管理費，而人社局對民辦園按私企性質收取養老保險費，等等。總之，泰州市對民辦園的管理存在多頭審批、多頭管理和服務推諉的現象。此外，當地幼教干部主要是對公辦園進行管理和指導，大多數民辦園處于自我管理狀態，其師德建設、園務管理、課程管理和辦園質量水平等良莠不齊。

5.教師待遇不佳，師資隊伍整體素質不高

近年來，泰州市學前教育事業雖然有了長足發展，但教師的生存狀況并未得到相應改善，主要表現在職稱評定和薪酬待遇兩方面。調查發現，泰州市幼兒園教師薪酬普遍偏低。目前泰州市幼兒園教師年平均工資為1.8萬元，只及本省蘇州市幼兒園教師年平均工資的26%。城市聘用教師每月實際平均工資僅1300多元，農村聘用教師每月實際平均工資更是低至600來元，一些農村教師甚至沒有基本的社會保險。在編教師與聘用教師工資差距較大，同工不同酬現象嚴重影響了聘用教師的工作積極性。泰州市幼兒園教師整體專業化水平令人擔憂。目前，全市5374名專任教師中，53%沒有教師資格證，79%無專業技術職稱，大專以上學歷比率只占59%。此外，部分幼兒園附屬于小學，沒有獨立辦園資質，導致這些幼兒園既沒有發展壓力，也沒有發展動力。

二、泰州市學前教育發展存在問題的原因分析

1.財政投入不足，嚴重制約學前教育的發展

近年來，泰州市各級政府對教育事業的投入大幅增加，但多用于中小學教育。由于政府對學前教育投入不足，很多幼兒園的辦園經費嚴重不足。部分城市幼兒園為了生存向家長收取建園費，一些企事業單位辦的幼兒園為了降低成本，多年不對辦園設施進行修繕。鄉鎮中心幼兒園和村辦幼兒園主要依靠保教費維持生存，其提供的服務質量較差。據統計，近三年泰州市各級財政共投入1.84億元用于發展學前教育，每縣市（區）一年平均不足900萬元，遠遠不能滿足經濟社會和人口發展對學前教育的需要。總投入中，縣、鄉兩級財政投入分別為6595萬元和1.18億元，建設經費和人員經費分別為1.32億元和5224萬元，鄉鎮財政投入高于縣級財政投入，絕大部分資金用于幼兒園的基本建設。

具體而言，泰州市對學前教育財政投入不足的表現有以下三個方面。一是享受財政撥款的公辦園少。2012年全市共有209所幼兒園，其中160所為公辦園，但真正享受財政撥款的僅有12所幼兒園（1所為全額撥款，11所為差額撥款），僅占全市幼兒園總數的5.7%，自收自支性質公辦園占全市公辦園總數的93%。在12所享受財政撥款的幼兒園中，財政負擔專任教師50%以上工資的，僅有7所（海陵1所、靖江1所、泰興3所、姜堰1所、市直1所）。二是教師編制少。全市幼兒園專任教師總數5374名，其中在編教師802名，占專任教師總數的13.54%，明顯低于省內其他先進市水平（蘇州55%、徐州33.3%、南京31%、鎮江30%），也低于全省平均水平。802名在編教師中，364人是小學編制，438人是幼兒園編制。在編教師中有165人（主要在海陵區）只有編制而沒有經費，高港區幼兒園目前沒有一位在編教師。按照省教育廳關于公辦園中在編教師比率不低于50%的要求，泰州市還缺近1700個教師編制。三是辦園經費無保障。幼兒園辦園經費沒有制度性保障，財政沒有撥付生均公用經費，教師工資財政撥付比率屬江蘇省較低水平。總之，泰州市絕大多數幼兒園處于無編制、無撥款的狀況，人員工資、事業發展經費完全依靠保教費。這些幼兒園普遍存在教育教學設備配備不足、教學質量偏低、教師隊伍整體素質不高等問題。

2.對學前教育重視不夠，學前教育管理體制不完善

泰州市推行“以縣為主、縣鄉（鎮、街道）共管”的幼兒教育管理體制，但現實中，這種管理體制沒有得到很好的落實。目前，只有靖江市、姜堰區和海陵區基本理順了學前教育“以縣為主”的管理體制，其他縣（市、區）仍實行“以鄉（鎮、街道）為主”的管理體制。以鄉（鎮、街道）為主的管理體制會導致一系列不良后果，如幼兒園布局不合理，縣（市、區）政府投入不足，對教師持證上崗要求不嚴，教師隊伍素質難以提升，對編制外教師缺少統一管理，等等。泰州市對各級各類幼兒園往往采取分級管理和誰主辦誰負責的管理方式，監管職責缺位嚴重。而且，現有的管理人員大多不具備學前教育專業背景，有些甚至從沒接觸過幼教工作，這就導致他們在處理相關問題時容易出現偏差。缺乏專業的管理人員，沒有健全高效的管理隊伍，在一定程度上阻礙了泰州市學前教育事業的健康發展。

3.教師保障政策缺乏，隊伍建設困難重重

泰州市幼兒園教師數量不足、專業素質低且不穩定等是制約學前教育事業健康發展的突出問題。《教育法》規定：“幼兒園教師享受與中小學教師同等待遇。”但實際上，幼兒園教師在編制、職稱、待遇等方面遠未得到與中小學教師同等的待遇。幼兒園在編教師會被納入國家事業單位在編正式員工統一管理體系，按國家統一的工資標準獲得勞動報酬，享受與中小學教師同樣的寒暑假帶薪休假、專業職務評定、業務進修培訓等待遇。而數量上遠遠超過在編教師的公辦園與民辦園非在編教師只能被納入勞動保障部門管理的企業職工管理體系，幼兒園可與這些教師雙方協商簽訂勞動合同、協商確定勞動工資待遇。可以說，按人員身份性質區別對待的人事管理制度是導致目前學前教育教師隊伍總體素質不高以及師資隊伍不穩定的重要原因，這也嚴重影響了學前教育事業的可持續發展。

三、政策建議

筆者認為，促進泰州市學前教育健康、快速發展，可從以下幾個方面著手。

1.落實政府責任，完善學前教育辦園體制和管理體制

建立政府主導的辦園體制。長期以來，學前教育發展的一系列問題說到底是對學前教育的定性不清晰、定位不明確導致的。隨著政府對學前教育的日益重視，學前教育有了明確的定位。《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》（國發〔2010〕41號）明確指出，學前教育是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業；發展學前教育，必須堅持公益性和普惠性的原則。〔1〕《泰州市中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》提出，要建立“政府主導，社會參與，公辦為主，公辦民辦共同發展”的辦園體制，強調公辦為主，更強調政府的主導地位和責任。〔2〕政府主導作用有多種實現形式，主要體現在統籌規劃、政策引導、制度建設、標準制訂、投入保障、評估督導、日常監管等方面。政府主辦主要體現在大力發展公辦幼兒園，提供廣覆蓋、保基本的學前教育公共服務等方面。泰州市應繼續完善以縣為主的學前教育管理體制，由各縣（市、區）人民政府負責本行政區域學前教育的規劃、布局調整，落實學前教育經費，統籌管理城鄉各類學前教育機構。強化鄉（鎮）人民政府、街道辦事處在發展農村和社區學前教育方面的責任，負責建設并辦好區域內公辦幼兒園，積極籌措辦園經費，不斷改善辦園條件，加強幼兒園周邊環境治理，規范管理區域內各類幼兒園。

2.加大經費投入，健全學前教育投入保障機制

英國著名經濟學家熊彼特認為，政府的所有功能都需要財政支持，政府的所有行為都會反映到財政上。無論在哪一種經濟制度下，財政是政府活動的經濟基礎。政府多重職能的優先順序和戰略重點都會反映到財政安排上。〔3〕泰州市應盡快建立起政府投入、社會舉辦者投入、家庭合理分擔的學前教育投入機制。各地應抓緊出臺經費保障政策，加大學前教育投入，從根本上扭轉學前教育“財政投入少、辦園靠收費”的現象，將“預算有科目、增量有傾斜、投入有比例、撥款有標準、資助有制度”落到實處。還應拓寬幼教經費籌措渠道，探索努力擴大政府有限投資效益的策略。各縣（市、區）財政可設立學前教育發展獎補專項經費，對完成學前教育三年行動計劃任務的鄉鎮和新建的農村省優質園給予獎勵；鄉（鎮）人民政府要安排發展學前教育的經費，辦好鄉鎮中心幼兒園，以發揮其對鄉鎮學前教育的指導作用；根據相關政策落實幼兒園教師專項培訓經費；建立學前教育資助制度，資助家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受普惠性學前教育。

3.規范學前教育管理，擴大優質學前教育資源

各級教育部門負責審批各類幼兒園，完善幼兒園年檢制度。應不斷細化招生收費、園舍設施、課程設置、保教服務的管理和考核工作，并加快建立幼兒園信息管理系統，對幼兒園實行動態監管。全面加強幼兒園常規管理和教學、活動用書用品的管理，規范辦園行為。加大公辦園的建設力度，在農村和經濟薄弱地區直接舉辦一批公辦幼兒園。中小學布局調整后閑置的校舍，要優先滿足學前教育需要，按要求改建成幼兒園。鼓勵優質幼兒園通過辦分園或與民辦園合作等多種形式，擴大辦園規模，不斷擴大優質資源的輻射范圍。要鼓勵和支持社會力量辦園，出臺政策保障民辦園在建設規劃、土地供應、規費減免等方面與公辦園享有同等待遇，在申辦審批、分等定級、評先評優等方面與公辦園具有同等地位。同時，可采取政府購買服務、減免租金、以獎代補、名園輸出管理、派駐公辦教師等方式，引導和支持民辦園提供普惠性學前教育服務。在經濟發達地區，鼓勵營利性民辦園提供多樣化、個性化、特色化服務，滿足不同層次的學前教育需求。各地要根據幼兒身心發展特點、學前教育規律、保教活動需求配齊配好各類保教設施，大力開展省市級優質幼兒園創建工作。各地在實施優質幼兒園創建工程時要突出農村這個重點，大力加強鄉（鎮）中心幼兒園標準化、優質化建設，在廣大農村創建一批優質幼兒園。

4.加強學前教育師資隊伍建設，提高教師整體水平

幼兒園的管理與發展離不開人才，優秀、專業的幼兒園教師是維持幼教機構生存的生命線，是幼兒獲得良好發展的重要保證。根據泰州市幼兒園教師隊伍目前存在的主要問題，筆者建議從以下兩個方面著手加強學前教育師資隊伍建設。第一，提高教師待遇，建立激勵機制。實行符合幼教工作特點的教師工資制度，進一步完善教師職稱評定、晉升體系和獎勵機制，以從根本上改善幼兒園教師的生活和工作條件。具體而言，一是要實行由縣（市、區）統籌管理幼兒園教師工資的制度，保障教師工資按時足額發放。二是要制訂幼兒園教師參加社會養老保險的制度，教師養老金由縣（市、區）政府、幼教機構、個人三方共同承擔。三是要建立健全幼兒園教師激勵制度。

第二，加強培養和培訓，提高幼兒園教師的專業素質。一是幼兒園教師要樹立終身學習的理念，加強自身修養，不斷學習，不斷完善和提高自己。二是師范院校要加大對幼兒園教師的培養力度，結合時代與社會發展的要求，調整培養目標。三是采取定期與不定期、在崗與脫崗培訓相結合的多種形式，加強對幼兒園教師的職后培訓，使教師的專業素養和綜合素質不斷提高。四是要深化幼兒園教師人事制度改革，建立教師專業素質考評制度，實行競爭上崗、優勝劣汰的任用機制，促使幼兒園教師強化責任意識、競爭意識。

參考文獻：

〔1〕中華人民共和國國務院.國務院關于當前發展學前教育的若干意見（國發〔2010〕41號）〔J〕.幼兒教育，2011，497/498（1/2）：4-6.

〔2〕中國共產黨泰州市委辦公室.泰州市中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）〔EB/OL〕.〔2010-12-28〕.http：//www.jiangsu.gov.cn.

〔3〕徐雨虹.新制度經濟學視角下的我國學前教育投資制度研究〔D〕.上海：華東師范大學，2007.

【Abstract】Recently， preschool education in Taizhou has developed greatly. However， there still exist many problems and difficulties， including unbalanced development， lack of good quality resources， imperfect planning， construction and management of kindergarten， lack of efficient management of private kindergarten， unsatisfied benefits of teachers， and unsatisfied teachers quality. The major causes are insufficient investment from government， unsound management system， and instability of teaching faculty. To promote the development of preschool education， government should take responsibility， perfect management system， perfect the investment system， enrich good preschool education resources， and strengthen the construction of preschool education teaching staff.

【Keywords】preschool education； kindergarten； government responsibility