地方政府環境政策執行困境分析與系統體系構建

張銳連 姚 峰

（河海大學公共管理學院，江蘇 南京 211100）1（河海大學公共管理學院，江蘇 南京 211100）2

1 引言

近年來，環境問題一直是國內學者關注的重點話題。大到重大的環境污染事件，如2011年浙江臺州鉛污染事件、2012年廣西龍江鉻污染事件、2013年的上海松江死豬事件；小到與我們生活、健康息息相關的事件，如近一段時間來北京、上海、南京等地嚴重的霧霾天氣。環境問題的出現有其必然原因，環境政策執行效果的好壞關系到環境問題解決與否。環境政策執行不到位，一個重要原因是由于環境政策在地方政府執行過程中被“異化”、“弱化”了。早在2007年經濟合作與發展組織的副秘書長阿馬諾就曾深刻的指出導致中國環境問題的原因之一是政府機構執行力度偏軟[1]。因此，進行地方政府環境政策執行問題的研究具有一定的現實意義。

2 綜述

關于我國環境政策存在的問題，國內眾多學者進行了相關的研究并提出了相關的政策建議。閆獻偉等人在浙江省社會學學會上就我國環境政策的演變及未來的價值取向做了相關分析，指出未來我國環境政策的未來價值取向應包括改變可持續發展政策、轉變環境政策理念、建立公眾參與機制等。從其提出的相關建議中可以看出，其中很多是對西方國家環境政策執行方法的借鑒，缺少與本土特點的結合，需要較長的磨合期。魏志榮就我國環境管理存在的主要問題進行了分析，并就存在的問題提出了相關建議，主要有健全環境管理機構，改革創新環境管理制度，加大環境管理資金投入等。學者曾賢剛在對我國地方政府環境管理體制進行分析后提出增加地方政府環保動力，強化激勵與約束機制；健全環境管理機構，適時推進大部門制；削弱橫向塊塊關系，增強縱向條條關系等建議。從以上兩位學者提出的建議可以看出，其具有一定的合理性，但是彼此之間缺乏互動性與整體性，缺少對其建議對策本身內部關系的進一步分析。學者黃晗僅從治理尺度、制度結構、激勵機制與環境政策執行之間的相互關系進行地方政府與中國環境政策執行困境分析。在其分析過程中并沒有提出具體的建議對策，而且其分析的三者之間缺少整體性與邏輯性。學者肖建華從政府環境政策工具選擇的角度探討了地方政府如何進行兩型社會的建設，指出在兩型社會建設中地方政府環境政策工具的選擇要考慮組合化，動態化與“本土化”。其雖然局限于從地方政府環境政策工具選擇的角度考慮，但其組合化、動態化與“本土化”的建議具有較強的操作性、現實性、獨特性，為本文寫作思路提供了較好的借鑒。

3 地方政府環境政策執行困境分析

任何政策的制定都是為了能夠在最大程度上得以執行，并且取得良好的社會反響和公眾響應，以此對某一問題能夠起到實際的作用，對問題的解決能夠提供實際的方向和對策。而政策的執行就涉及到公共政策執行力這一問題。公共政策執行力是指公共政策執行主體為達到政策目標，通過對各種資源的調度、控制和使用，有效地執行公共政策的能力和效力。公共政策的公共性決定了它的重要性[2]。

3.1 地方政府的理性經濟人特點

20世紀90年代以來，地方政府已經開始作為一個相對獨立的利益組織存在。相關理論指出，政府是由有理性、自私的人組成的，類似于經濟學中的理性的“經濟人”[3]。 因此，地方政府在環境政策執行過程中會出現執行困難的問題，會考慮執行某項環境政策可能給自身帶來利益與損害，只有當執行某項環境政策的收益大于其損失時，地方政府才會表現出積極的姿態，反之，則會以消極的姿態變相執行或者抵制中央政府的環境政策。

3.2 地方政府組織結構、信息傳輸不合理

在計劃經濟體制下，中國地方政府隸屬于中央政府，受中央政府直接管轄。隨著20世紀90年代市場經濟體制的逐步建立以及中央政府放權讓利，我國地方政府開始有了獨自的利益考慮[4]。中央政府只能掌握地方政府的不完全信息，地方政府會出于自身利益的考慮利用信息不對稱，這就導致地方政府在政策執行時在一定程度上會偏離或脫離原來的軌道。都會根據地方的具體情況對中央政府的政策進行一定程度地改變或者調整。因此，信息的不對稱性和政策制定的不完全性，使得地方政府在政策的執行中有可能利用其在本地區行政實踐中的信息壟斷地位，偏離或變通中央政府制定的政策，政策執行的“異化”、“走樣”與“變形”便不可避免[5]。

3.3 民眾參與監督力度不足、考核體系不完善

由于歷史和現實原因，我國公眾目前沒有積極參與到日常生活中的環境管理當中，而且我國現行的相關環保法律中關于公眾參與環境保護管理的規范也僅僅停留在理論存在。由于歷史和國情原因，我國目前沒有良好的民眾參與渠道，且以末端參與為主，屬于事發后舉報、受害者舉報的參與模式。在我國目前普遍流行的體制下，我國地方政府官員的考核幾乎是以單純的GDP為依據，忽視經濟發展同時可能帶來的環境污染問題。而政府官員為了追求業績，變現自我，實現人生價值，多數官員唯GDP是從，把GDP作為衡量自身業績的唯一標準。再加上地方政府“經濟人”的特性，以財政收入的最大化為主要目標，使得我國環境政策在地方政府的執行出現各種各樣的問題和困境。

3.4 地方政府環境管理體制不健全

在我國現行的管理體制下，不論是中央還是地方的環保機構都是對政府負責，因此在一定程度上會導致以中央和地方利益為主，而忽視經濟發展可能帶來的環境污染問題。在我國現行法律體系中，沒有明確規定有關環保部門的法律地位和獨立行使的職能，使環境管理相關機構法律地位不明確，無法獨立開展活動。職責不明，管理重疊，主題虛位都是體制不健全的表現。同時，環境問題具有自己的特性，即地域空間性，如大氣污染、氣候變暖等多為跨行政區域問題。缺乏統一的跨區域環境管理機構。地方政府對于環境問題的考慮更多是基于本地本行政區，并沒有全局觀念，缺乏與上級部門的交流互動。

4 地方政府環境政策執行系統

針對我國地方政府環境政策執行的困境問題，有必要對地方政府環境政策執行問題進行梳理與研究，一些學者提出了一些建議對策，但是一般停留在宏觀的、零散的、缺少互動的層面上，因此，對于地方政府環境政策執行系統體系的構建意義重大。為此，建議從以下五個層面對地方政府環境政策執行系統體系進行構建。它們分別是：1、城市和城鎮發展全面兼顧層面；2、橫向政府和縱向部門的協同合作層面；3、信息公開和機構健全互動層面；4、行政區管理和跨區域管理聯合層面；5、執行主體和公眾參與提升層面。如圖1所示。

4.1 城市和城鎮發展全面兼顧層面

伴隨著市場經濟快速發展，社會主義市場經濟制度將基本建成，城市+城鎮形態的城市化格局將在中國基本確立。因此環境政策的執行應充分考慮的中國社會現在及以后的發展趨勢。中央政府乃至地方政府環境政策的制定及執行都應兼顧城市和城鎮發展。在去除以往環境政策基本只面向城市的弊端后，才能從根本上解決環境政策執行難的問題。這也需要一個強有力的管理機構來對城市和城鎮的環境政策制定及執行進行管理。

4.2 橫向政府和縱向部門的協同合作層面

通過對地方政府參與氣候變化行動的影響因素的分析，學者們總結出了地方政府在環境議題上的MPC-IC行為模式。他們認為影響地方政府行動的三個主要因素是動力（motivation）、權力（power）、能力（capability）[6]。動力的來源取決于地方政府“經濟人”的特性，即執行某項環境政策能否給當地政府和官員帶來利益；權力則來源于中央政府與地方政府的橫向關系，只有中央政府給予環境管理部門足夠的權力，地方環境管理部門才有權力采取實質行動；能力是指地方政府官員是否有能力采取某項行動或與其它政府部門合作執行某項政策，這需要縱向政府部門之間的協同合作。只有當地方政府環境管理部門有動力，能夠獲得足夠的權力，擁有一定的能力，地方政府環境政策才能得以初步執行。

4.3 信息公開和機構健全互動層面

信息的不對稱性對于中央政府環境政策的制定和地方政府環境政策的執行都有較大的影響。因此，在信息公開層面，地方政府應與中央政府和公眾進行一定互動，從而使得執行和監督能夠良性運行。中央政府和地方政府環境政策執行機構需進一步改進和完善，建立一個職能明確、關系分明、協同合作的環境管理機構。這對于地方政府環境政策執行將產生直接的引領作用。

4.4 行政區管理和跨區域管理聯合層面

目前我國的環境管理部門多以行政區為單位組建而成，但是由于環境問題的跨區域性，使得單一的行政區環境管理不再適應時代要求。針對一些特殊的地區和環境問題，亟需建立強有力的跨區域環境管理機構，通過行政區和跨區域環境管理機構的聯合治理，改善地方政府環境政策執行條件。從而對于突發的跨區域性的環境事件能夠給予快速穩妥的應對。

4.5 執行主體和公眾參與提升層面

歸根到底，地方政府環境政策執行需要執行主體的參與，即需要執行人員。針對我國目前環境政

策執行主體素質偏低、專業技術不足等特點，目前需要對環境政策執行人員整體素質的提升和專業技術的訓練。充足的、專業的、高素質的環境政策執行人員是政策高效執行的一個重要保障。公眾不僅要參與到地方政府環境政策執行的過程中來，還要提高自身的素質，樹立保護生態環境的強烈意識，自覺遵守環境保護法和環境道德，積極監督、批評、檢舉、控告污染和破環環境的單位和個人。

地方政府環境政策執行，需要一個完善的執行體系，需要五個層面的協同合作，才能形成一個強有力的執行系統。

圖1 地方政府環境政策執行系統體系

[1]姚紅,游珍,方淑榮等.低碳經濟背景下地方政府環境政策執行力調控研究[J].環境科技,2011(4),56-59.

[2]唐雪敏.我國地方政府公共政策執行力存在的問題及對策思考[J].今日中國論壇,234-235.

[3]宋晨.從中央與地方政府博弈的視角看環境政策執行的異化[J].太原師范學院學報,2008(5),44-45.

[4]曾賢剛.地方政府環境管理體制分析[J].教學與研究,2009(1),34-39.

[5]魏志榮.我國環境管理存在的主要問題及解決對策[J].北方經貿,2006(6),110-111.

[6]李侃如.中國的政府管理體制及其環境政策執行的影響[J].李繼龍,譯.經濟社會體制比較,2011(2).