深化林業改革全力打造浙江現代林業升級版

深化林業改革全力打造浙江現代林業升級版

◆撰文/林云舉

國務院總理李克強在十二屆全國人大二次會議的《政府工作報告》中，77次提到了“改革”，充分表明中央對繼續深入推進改革開放的高度重視，也揭示了我國的改革開放已進入了攻堅期和深水區。深化林業改革同樣迫在眉睫，林業現代化目標的實現有待于建立起市場導向和政府監管相結合的林業經營體制機制，尤其浙江省是國家林業局林業現代化試點省，林業改革已進入了轉型期和關鍵期。

走在前列得益于改革

浙江林業經過30多年的改革和發展，取得了令人矚目的成績，我省以2%的林地創造了全國林業10%的產值，森林覆蓋率、林業行業總產值等位居全國前列。2013年，全省林業行業總產值達3965億元，同比增長近10.9%，林業對農民增收的貢獻率達到22.2%。

回眸歷史，是什么促使浙江林業得到快速發展？我認為主要得益于林業改革的先行先試，并且持續不斷地推進。20世紀80年代初期，我省開展了“穩定山權林權、劃定自留山和確定林業生產責任制”的林業“三定”工作，實施了分山到戶的改革舉措。山定界、林定權、人定心，極大地調動了農民發展林業生產的積極性，涌現了許多承包荒山植樹造林的大戶，“沉睡”的山林資源真正成為了浙江林農致富奔小康的本錢。到了90年代初期，進一步完善了林業生產責任制，農民經營山林吃下了“定心丸”，各地出現了承包經營、租賃經營、拍賣、合作經營、反租倒包、有償轉讓、外商外資經營等多種經營形式，集體山林分包到戶率進一步提高，社會各界資本紛紛投入到林業生產中，成為浙江林業發展的新動力。2006年以來，我省以“明權、活林”為宗旨，繼續開展山林“延包”政策，將承包期延長到70年不變，并出臺了林地流轉、抵押等改革舉措，將機制優勢變為產業優勢，完善一系列改革配套政策，推動現代林業發展。

活一方經濟，富一方百姓，改革不僅解放了浙江山區農民的生產力，提高了農民發展林業產業的積極性，更讓浙江完成了從林地資源小省到林業大省的蛻變，浙江林業也煥發出了勃勃生機。

問題和瓶頸已顯

在這份不錯的“成績單”面前，人們不禁要問，浙江林業發展已經走在前列，是否還需要改革？這就需要我們清醒地看到當前浙江林業發展中存在的突出問題，并透過現象分析其本質所在。

當前，有許多問題值得我們深思：一是農民經營山林積極性大為下降。昔日林下“光禿禿”的風景不再，取而代之的是林下植被茂盛，深不見人。比較效益的下降讓林農“撂荒”、閑置了曾經精心打理的用材林，甚至是經濟林、竹林，大量的山林資源得不到有效開發利用，有的以低廉的價格一次性流轉給工商資本。二是林業中小型企業無序競爭激烈。林業中小型企業“低、小、散”，在惡性競爭中損害了林產品的形象，有的縣同一產品的牌子達二三十個，讓消費者無所適從，常常是倒了一個牌子，影響到的是整個產業。三是林業政策較為滯后。包塊山種點香榧、種點紅豆杉，弄塊風景好的森林開發一下，這是浙江許多民營資本“二次創業”的意愿。但這個不行、那個不清楚的層層審批和模糊邊界，加上贏利周期過長，讓很多工商資本望而卻步。

這些問題的深層原因，我認為主要有三個方面：一是林業經營體制不順。適度規模經營是發展現代林業的基本要求，隨著經濟社會的快速發展，農民對山地的依賴性越來越小，一家一戶式的經營體制與社會化大生產的矛盾日益凸顯，與現代林業發展的要求漸行漸遠。在確保農民長遠利益的同時，找到一條與現代林業發展共生共贏的經營體制改革之路，已成為浙江深化集體林權制度改革的迫切需要。二是林業金融支持不足。在市場經濟條件下，任何產業的高效發展都離不開金融資本的支撐。現行的林權抵押貸款雖從一定程度上解決了部分林農和林企的融資困難，但相較林業發展所需的金融總量來說，這仍是杯水車薪，難以支撐浙江林業產業轉型升級的金融要求，更不足以支撐林業中小企業向規模化、科技型企業的整合轉型。如何在確保林業融資安全的基礎上，找到一條與現代林業發展相匹配的林業金融改革之路，已成為做大做強浙江現代林業產業的重大課題。三是林業政策法規滯后。一些林業政策，包括法律法規，已不適應市場經濟發展的要求，如商品林采伐限額管理制度、林業工程項目投資政策等，已經嚴重影響工商資本進入林業產業的積極性。如何解決阻礙林業發展的政策性問題，深化林業審批制度改革，盡快修訂和完善相關的政策與法規，已成為實現林業現代化的迫切需要。

全面深化改革是根本出路

面對這些問題和瓶頸，我們應該清醒地認識到，當前浙江林業又站在了一個新的十字路口，步入了林業改革發展的關鍵期和瓶頸區。只有用改革的思路和辦法，充分發揮廣大林農和林業干部職工的智慧，在實踐中不斷探索總結，提出切實可行的改革思路，才能為浙江現代林業發展注入強大動力。全面深化林業改革，要著力解決“一個問題”，增強“三個活力”。

著力解決“樹誰來種”的問題。這個問題已經很現實地擺在我們面前。現在我們到農村調研，在很多村子看到的多是老年人和小孩，年輕人不多，青壯年男性更是寥寥無幾。留在農村的是“386199部隊”。出去的不愿回鄉干林業，留下的不安心搞林業，再過10年、20年，樹誰來種？這個問題的本質是愿不愿意種樹、會不會種樹、什么人種樹、怎么種樹的問題。核心是要解決好“人”的問題。因此，要把加快培育新型林業經營主體作為深化林業經營體制改革的重點來推進。改革的核心是在確保林農利益的基礎上，實現林地的適度規模經營。基本思路是：在穩定家庭聯產承包責任制的基礎上，積極推進以村（或聯村）為單位組建林業股份合作社，按市場機制引進工商資本，與林農結成利益共同體，由工商資本向林農按股分紅。特別是要大力扶持和推廣基層首創的三種林業股份合作制改革模式：一種是安吉縣采取的毛竹股份合作制改革模式，即根據現有毛竹的數量和質量折算成股份，自愿加入到毛竹股份合作社，由村里統一經營或承包給大戶經營，按股分紅；一種是浦江縣采取的林地股份合作制改革模式，即以林地面積折算成股份，自愿加入到林地股份合作社，通過公開招投標后，與工商資本簽訂股份經營合作協議，確定保底價后按股（實物）分紅；還有一種是龍泉等地采取的家庭林場模式，即親戚朋友等的山林委托給一戶家庭經營，收成由內部協商確定。這項改革需要政府引導、農民自愿，程序上規范運作，確保“公開、公平、公正”。

創新機制增活力。保障流轉雙方的合法權益是林業改革的出發點。目前，集體經濟組織內部成員對林地承包經營權進行互換和轉讓的，可以依法辦理林權登記；對其他單位和個人流轉的，要將林地的所有權、使用權（承包權）、經營權相分離，實行林地經營權流轉，對符合規定要求的林地經營權流轉，可以由縣級以上人民政府發放林地經營權流轉證，作為林權抵押、林木采伐和其他行政審批等事項的權益證明。因此，要進一步規范林權流轉行為，推廣龍泉發放林地經營權流轉證的經驗，完善配套制度。建立工商資本準入機制，探索建立工商企業流轉林業用地風險保證金制度，特別是流入方不得改變林地用途，確保流轉林地用于林業生產。加強林權流轉交易的監督管理，加大森林資源資產評估的指導力度，合理評估交易資產，規范承包合同仲裁，切實保障林農的財產權不受損害。

做強金融增活力。加快培育合格承貸主體，大力倡導“林貸通”、“信用社+農民專業合作社+社員+基金”等多種貸款模式創新，積極擴大林權抵押貸款規模和覆蓋面，力爭達到林區縣全覆蓋。加大政策性林木綜合保險推進力度。要充分發揮華東林交所及其15個分中心在融資擔保服務、融資交易服務和林業優質企業融資孵化服務中的作用。一是搭建三個融資平臺，即林權抵押貸款平臺、倉儲融資平臺、在線融資平臺；二是組建林權資產收儲和管理中心；三是逐步建立浙江林業小額貸款有限公司、浙江民間資本管理公司和浙江林業產業投資基金等組合型投資公司，為優質林業企業提供股權投資等服務，支持重組、孵化上市。爭取組建浙江林業銀行，做大林權抵押貸款，成立與華東林交所匹配運行的林業金融中心。

調整政策增活力。適當放寬林業政策，體現剛柔相濟的政策導向，為工商資本進入林業產業提供良好的投資環境。通過調整、下放、改變管理方式和取消等方式改革現有的林業行政審批事項，最大限度縮減審批事項，簡化審批環節和審批材料，縮短審批時限，優化服務流程。加強事中、事后監管，做好審批事項改革后續銜接工作，推動管理方式由重審批、輕監管轉為寬準入、嚴監管。啟動商品林采伐管理制度改革，逐步建立起自主采伐、自主經營、政府適度監管的運行機制。同時，要進一步梳理阻礙林業產業發展的滯后政策，按輕重緩急，進行調整和改革。

同時，還要繼續推進國有林場改革。國有林場是林業部門的“自留山”，要圍繞建設現代國有林場的目標，進一步理順國有林場管理體制，健全國家所有、林業行政部門管理、林場依法保護經營的運行機制；合理界定國有林場的性質，核定編制，人員和機構經費納入同級人民政府財政預算；已改制為企業化管理的國有林場，要積極探索政府購買服務的機制，加大財政支持力度；林場職工社會保險，做到應保盡保，離退休人員的生活補貼逐步列入社會統籌或財政保障；加大投入力度，加強基礎設施建設，切實改善生產生活條件；及時糾正和處理各類違規違法占用林地問題，確保資源資產增值，維護生態安全；積極推進經營機制改革，挖掘發展潛力，科學利用林場資源，增強林場自我發展活力，加快建設宜居、宜業、宜游的現代國有林場。

實踐發展永無止境，解放思想永無止境，改革開放永無止境。全面深化林業改革，任重道遠。我們要緊緊圍繞省委、省政府“五水共治”、“五措并舉”等決策部署，以改革的思路統領全局，以改革的行動促發展、促轉型、促民生改善，全面實現“五年綠化平原水鄉，十年建成森林浙江”的戰略目標。