從內部控制角度解讀新《預算法》

陳芳

（河南省人口和計劃生育科學技術研究院，河南 鄭州 450003）

從內部控制角度解讀新《預算法》

陳芳

（河南省人口和計劃生育科學技術研究院，河南 鄭州 450003）

經過10年的醞釀,素有“經濟憲法”之稱的預算法歷經三屆全國人大四次審議,終于在2014年8月完成首次大修。修改后的預算法體現了內部控制管理的目標和原則，貫穿了內部控制基本規范中關于預算控制的風險控制理論和方法，與《企業內部控制基本規范》和《行政事業單位內部控制規范（試行）》中關于預算管理、預算控制的規范要求有效銜接。因此，從內部控制角度解讀新預算法可以使我們更清晰地理解新預算法的宗旨，便于我們更好地執行新預算法。

新預算法;內部控制;解讀

隨著我國經濟的快速發展，1995年起實施的第一部預算法已越來越不適應社會經濟發展和管理的需要。黨的十八屆三中全會提出新一輪財稅體制改革重點是推進三個方面的改革：改進預算管理制度；深化稅收制度改革；調整中央和地方政府間財政關系，建立事權和支出責任相適應的制度。為貫徹落實關于全面深化改革的決定和深化財稅體制改革總體方案的重要舉措，對老預算法進行修正和完善如箭在弦上，不得不發。

經過10年的醞釀,素有“經濟憲法”之稱的預算法歷經三屆人大四次審議,終于在2014年8月完成首次大修。修改后的預算法體現了國家推進管理制度改革的破冰決心，在預算管理制度改革方面實現了許多突破，無論是新增的條款還是修改補充的內容都體現了政府加強預算監督控制和制衡約束，建立健全全面規范、公開透明的預算管理制度的決心。在企事業及行政單位內部控制規范已經基本建立健全的情況下，修改后的預算法體現了內部控制管理的目標和原則，貫穿了內部控制基本規范中關于預算控制的風險控制理論和方法，使國家預算控制的管理理念順理成章地被社會接受和采納，并得以有效實施。

1 實行全口徑預算管理，體現內部控制的全面性原則

新預算法第四條規定，“政府的全部收入和支出都應當納入預算”。所謂全口徑預算，即全面取消預算外資金，將所有政府性收支納入預算，進行高效統一的管理。政府預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算，也就是我們所說的“四本預算”。實行全口徑預算管理，是我國財政管理與財政監督的一場革命，從內部控制的角度解讀，就是政府要對國家財政收支活動進行全方位、全過程的控制和管理，明確了政府全部收支應當納入預算，接受人大和社會的監督，這充分體現了內部控制的全面性原則，即內部控制應當貫穿經濟活動的全過程，實現對經濟活動的全面控制。

2 規范預算管理的職權劃分，體現內部控制的制衡性原則

新預算法的第二章對預算管理的職權進行了詳細而明確的劃分和規定：國務院財政部門及地方各級政府財政部門負責具體編制本級預算、決算草案；全國人民代表大會及縣級以上地方各級人民代表大會負責審查和批準本級總預算草案及本級總預算執行情況的報告；各部門編制本部門預算、決算草案，組織和監督本部門預算的執行；全國人民代表大會常務委員會監督中央和地方預算的執行等。通過上述對政府事權的規范，使各級政府事權與財權高度匹配，建立綜合的政府收支問責機制。從內部控制的角度解讀就是由人大等機構對政府行為進行預算控制，實現預算的編制、審查、執行和監督等不相容崗位相互分離，在部門管理、職責分工、業務流程等方面形成相互制約和相互監督，體現了內部控制的制衡性原則，有效預防因為權力過于集中導致的腐敗及舞弊現象。

3 嚴格規范轉移支付制度，體現內部控制的重要性原則

新預算法的另一大突破就是對國家實行的轉移支付制度做了進一步的規范和完善。財政轉移支付是各級政府預算資金活動的一個重要內容，因其涉及的金額巨大，是風險高發的領域。我國的財政轉移支付包括一般性轉移支付和專項轉移支付，轉移支付的初衷是為了平衡地區間財力，實現各地區均衡發展。然而，近年來關于轉移支付尤其是占據主導地位的專項轉移支付存在的諸多問題讓理論界和實踐界詬病頗多。專項轉移支付因為數額巨大，種類繁多，在分配過程中存在著很強的不規范性，不僅加大了下級政府預算的不確定性，也滋生了許多貪污腐敗行為。新預算法第十六條指出，“財政轉移支付應當規范、公平、公開，以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標”，并對財政轉移支付尤其是專項轉移支付的分配方式、使用程序、監督管理、法律責任等內容以立法形式加以明確。從內部控制的角度解讀就是預算管理應當對重要資金活動和存在重大風險的領域重點關注，運用流程等控制手段加以約束，防范重大風險的發生，體現了內部控制的重要性原則。

4 建立跨年度預算平衡機制，體現內部控制的適應性原則

在老預算法中，預算年度收支平衡是預算審查的重點，這使得收入征收部門為滿足收支平衡要求，人為操控收入征繳工作，導致“過頭稅”或“藏富于民”的現象出現。新預算法為了改變這一現狀，在堅持預算編制收支平衡的原則基礎上，允許當年預算收支出現超收或超支情況，通過建立跨年度預算平衡機制，使收支預算由約束性向預期性轉變，加強中長期規劃能力，確保預算收入依法征收，應收盡收，增強政府的調控職能。新預算法的這一改變是為了適應經濟環境的改變對預算活動和管理要求所做的調整，從內部控制的角度解讀就是預算管理要隨著外部環境的變化不斷修訂和完善，體現了內部控制的適應性原則。

5 加強對地方政府舉債管控，保證經濟活動合法合規，防范風險

新預算法第三十五條中對地方政府舉借債務的范圍、規模、用途、風險控制等內容進行了明確的規定。以前，許多地方政府出于當地經濟發展的需要，通過多種渠道或方式進行舉債融資，形成了較大規模的地方政府債務。由于老預算法中對地方政府債務的管理沒有明確的規定，使大多數地方政府債務未納入預算管理，脫離中央和同級人大監督，存在很大的風險隱患。新預算法對地方政府債務的合法合規性加以明確的限制和規定，從內部控制的角度解讀就是要保證所有預算活動的合法合規，防范風險的發生。

6 各級政府及部門預算、決算及報表向社會公開，確保信息真實完整

新預算法明確了社會公眾對政府預算監督的權力，除涉及國家秘密之外的經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，經本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表，以及各級政府、各部門、各單位政府采購的情況均需按規定時間及時向社會公開，接受社會公眾的廣泛監督。從內部控制的角度解讀，新預算法為公民參與預算過程提供了一定平臺，體現了政府對公民知情權的尊重和重視，也進一步對預算信息的真實完整起到了促進作用。

7 強化預算績效管理和評價，提高公共服務效率和效果

新預算法的第22條、第32條、第49條、第57條、第79條中多次提到預算績效管理和評價的內容，要求預算編制和執行過程中講求績效，并對支出的績效情況做出評價。同時新預算法對績效評價的應用也加以強調，即在預算的審查和批準過程中要參考預算績效評價的相關內容，并以此作為重要的審查依據，尤其對“重點支出、重大投資項目資金的使用及績效情況”要重點審查。從內部控制角度解讀，就是要加強預算績效管理，建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。從而實現提高公共服務效率和效果的內部控制目標。

通過從內部控制角度對新預算法進行解讀，我們可以非常清晰地看出政府對經濟活動加強內部控制管理的高度重視。經濟的快速發展對管理水平提出了越來越高的要求，經濟活動管理必須加強內部控制，走制度化、法治化的道路，盡量減少人為干擾因素，方能使經濟在良性軌道上長足發展。

[1]樓繼偉.新預算法解讀：取得五方面重大突破[N].人民日報網，2014-09-02.

[2]周美多，顏學勇.中國轉向轉移支付的政治邏輯：問題、原因與出路[J].當代財經，2008（9）.

3.李全.全口徑預算管理是一場革命[N].中國財經報網，2014-05-12.

F719

A

1671-0037（2014）12-48-2

陳芳（1977.6-），女，本科，高級會計師，研究方向：財務管理。