用經濟手段治理大氣污染

文 _ 本刊記者 戴麗

用經濟手段治理大氣污染

文 _ 本刊記者 戴麗

“清潔空氣”欄目由本刊與北京市環境保護宣傳教育中心共同主辦

“守法成本高、違法成本低”一直是制約著我國大氣污染治理的瓶頸因素。為了打破這一尷尬局面，北京市3月1日開始實施《北京市大氣污染防治條例》，4月24日，《環境保護法》通過首次修訂。將在治理大氣污染清潔空氣中，大力發揮經濟手段的調控作用。

歷史慣性“守法成本高、違法成本低”

業內人士指出，我國長時間以來一直存在著環境違法成本低的問題。2011年發生的渤海灣漏油事件是環境違法成本低的一個典型案例，該事故導致周邊大面積海域被嚴重污染，觸目驚心，可按當時法律最高僅被處罰20萬元。據了解，當時，我國《海洋環境保護法》規定，進行海洋石油勘探開發活動造成海洋環境污染的，可處以3萬元以上20萬元以下罰款。根據當時法律，20萬元是海洋部門對于海洋污染事故最嚴重、程度最高的處罰。而在該事故發生前不久的墨西哥灣漏油事件，美國對其施行的罰款為百億美元。

與事故造成環境污染的嚴重性相比，20萬元的罰款引起網友的強烈質疑，被網友調侃為“撓癢癢”、“蒼蠅拍”式處罰，不僅難遏違法歪風，而且被質疑縱容違法者。

業內人士還對比了另外兩個相關案例，2007年10月9日，因未采取控污措施而重建燃煤發電廠，美國電力公司與司法部門達成和解協議，同意接受46億美元的巨額罰金。而2005年11月13日我國發生的松花江水污染事件，國家環保總局也只能開出100萬元的罰單。一個是46億美元，一個是100萬元人民幣，同樣是嚴重污染環境，所受處罰的輕重差別卻非常大。從中可以看出當前我國環境治理困境的癥結所在，那就是污染企業違法成本過低，從而導致一些企業片面追求經濟利益，而忽視了環境責任的承擔。正是由于法定罰款上限低，不足以制裁、震懾和遏制環境違法，致使許多企業寧愿選擇違法排污并繳納罰款，導致惡意偷排、故意不正常運轉污染防治設施、長期超標排放等持續性環境違法行為存在。

河北省環保廳黨組成員、副廳長殷廣平指出一個中小企業上一套治污設備可能要幾百萬元，每年的運行成本也得要上百萬元，但違法后的罰款才十幾萬元，所以企業寧愿挨罰也不會上環保設施，甚至有些企業每年專門拿出上百萬元的資金用來應付罰款。河南省環保局局長王國平曾經舉個形象的例子：“造紙廠購置治污設施，一噸紙的成本要多花150元左右；如果不購置治污設施，一個日產百噸的小型造紙廠日均降低成本1.5萬元。我們去處罰一次，最多罰款10萬元，他們10天不到就掙回來了。”由此可見，制定違法排污的最高處罰限額時應當更加科學，避免出現企業守法成本高、違法成本低的不正常現象。

《新環境保護法》加大經濟處罰力度

4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了《環保法修訂案》，新法將于2015年1月1日施行。業內人士指出，這是25年來的首次修訂，新《環境保護法》是一部能對環境污染者打出硬拳的法律。受限于原有的法律規定，長期以來，我國環保部門的處罰力度、執法手段都相當有限，難以震懾肆無忌憚的環境違法行為。為了解決長期以來存在的“守法成本高、違法成本低”的問題，剛剛出臺的《環境保護法》， 新增了“按日計罰”的制度，第六章“法律責任”第五十九條明確規定，企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正，拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令更改之日的次日起，按照原處罰數額按日連續處罰。即對持續性的環境違法行為進行按日、連續的罰款。這意味著，非法偷排、超標排放、逃避檢測等行為，違反的時間越久，罰款越多。之前法律規定的針對環境違法的罰款，是一個定數，數額并不大，導致違法成本較低，不少企業因而怠于治污。新法施行“按日計罰”之后，罰款數額上不封頂，將倒逼違法企業迅速糾正污染行為。

環保部法規司副司長別濤表示，“按日計罰”是針對企業拒不改正超標問題等比較常見的違法現象采取的措施，目的就是加大違法成本，在中國現行行政法規體系里，這是一個創新性的行政處罰規則。環保部門在決定罰款時，要考慮企業污染防治設施的運行成本、違法行為造成的危害后果以及違法所得等因素，來決定罰款數額。今后罰款數額會更有針對性，且會相應提高。而具體的罰款額度，將由即將出臺的專項法決定。按日處罰制度是對解決當前環境違法成本低的問題的一記重拳。

《北京市大氣污染防治條例》已先行

據記者了解，在加大環境違法監管處罰方面，北京實際上已經率先實行。2014年3月1日，被稱為“北京歷史上最為嚴格、處罰力度最強的環保條例《北京市大氣污染防治條例》正式實施。該《條例》細化了大氣污染違法行為，加大了行政處罰力度。根據此條例，在重污染日應急狀態下不執行限停產措施的行為，可查封排污設施，并處以最高50萬元的罰款。《條例》不僅劃出了處罰上不封頂的“紅線”，更將“造成嚴重污染，構成犯罪的，依法追究刑事責任”寫入其中。

5月12日，北京市環境監察總隊向北京巴布科克·威爾科克斯有限公司（以下簡稱巴威公司）開出了30萬元的行政處罰書，這是《北京市大氣污染防治條例》正式實施以來單筆金額最大的罰單。據北京市環境監察總隊調研員晏向陽介紹，今年3月19日，市環境監察總隊執法人員在對北京巴威公司進行現場檢查時發現，該單位在廠區內進行大面積露天刷漆作業，刷漆過程中產生的含揮發性有機物廢氣未經任何處理，直接排放至大氣環境，該行為違反了《北京市大氣污染防治條例》的有關規定。晏向陽說，新《條例》對有機廢氣的處罰金額，由原來的最高5萬元提高至30萬元后，5月6日，市環保局做出正式處罰決定，責令該單位在2014年6月1日前改正違法行為，并處以最高上限30萬元罰款。這是自今年3月1日新《條例》實施以來，市環保局開出的單筆最大罰單。同時，環保部門將繼續關注該單位的整改情況，如若發現再犯，將加倍處罰。

據晏向陽介紹，《北京市大氣污染防治條例》自3月1日實施兩個多月以來，截至到5月中旬，北京共處罰了178起違法行為，罰款金額350余萬元。今年1月至4月份共檢查各類污染源單位20235家次，處罰金額共1500萬元，涉及大氣的處罰金額為1000萬元；按照違法案件統計，今年1月至4月份共違法650余起，其中大氣約500余起，跟2013年相比，案件數量翻了2倍，處罰金額翻了1倍。他表示，這主要是新大氣條例中罰則范圍擴大所致。據了解，對于環保執法部門的做法，外界給予了很高的評價與支持。

另據介紹，自《北京市大氣污染防治條例》實施以來，市民環境保護意識得到明顯提高。截至5月13日，北京市環保局共接到市民反映涉及大氣方面環境問題16102件，占信訪總量的73.9%，與去年同期相比增長107.1%。在市民反映的大氣污染問題中，排名前五位的分別是工業廢氣、餐飲油煙、鍋爐煙塵、揚塵和機動車尾氣，分別占大氣投訴量的22.6%、20.6%、16.8%、13.9%和9.4%。

北京市環保局近日表示，為進一步加強工業污染防治，北京市將按照“依法治理，嚴格監管；標準引領，政策導向；嚴控增量，壓減存量；信息公開，社會監督”的工作思路，深度推進產業結構調整和污染治理工程，努力實現2013～2017年全市工業領域主要大氣污染物排放總量下降50%的減排目標。據了解，傳統工業占比北京市經濟總量已不足20%，但北京市PM2．5來源解析結果顯示，在本地污染貢獻中，工業生產占18．1%，占比仍非常大，是治理PM2．5主攻方向之一。

北京市環保局新聞發言人方力表示，為實現減排目標，將充分發揮環保標準引領作用，此外還將強化環境經濟政策的引導作用。通過提高排污收費標準、高污染行業差別化資源價格等措施，增加企業排污成本；通過調整退出資金獎勵、環保技改資金獎勵等措施，降低企業治污成本。利用政策引導和市場調節，發揮企業環保積極性和治污主體作用，增強環保型企業的市場競爭優勢，限制污染企業的競爭力，促進產業經濟與環境保護協調發展。

北京加大處罰力度同時大幅提高排污收費標準

據了解，為促進治污減排，北京市自2014年1月1日起在全國率先大幅提高二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量、氨氮四項主要污染物收費標準。根據污染物社會治理成本，將二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量、氨氮等四項污染物的排污收費標準分別由原來的0.63、0.63、0.7、0.875元/千克，提高到10、10、10、12元/千克，調整后的標準為原標準的14～15倍，為全國最高水平。排污收費實行按月申報，按月核定，按季度征收。

據北京市環境監察總隊總隊長仲崇磊介紹，為鼓勵在達標情況下進一步減少排放，懲罰超標準排放，北京市已根據污染物排放情況實施階梯式差別化排污收費政策，即污染物實際排放低于規定排放標準50%時，按基準價減半計收排污費，在規定排放標準50%～100%之間，按基準價計收排污費，污染物實際排放值超過規定排放標準時，除依規處罰外，還需按基準價加倍計收排污費，使得排污收費與治理成本正逐步靠近。

北京市環保局近日通報了今年新排污收費標準實施后的征收情況，全市一季度排污費開單金額達8800萬元，比去年一季度增長10倍。全市250家重點排污企業已被在線監控，如偷排或拒繳排污費，將被追加額外處罰。所繳排污費全部劃入財政賬戶，用于治理污染項目。北京市環保局在本市排污費新標準實施成效新聞通報會表示，通過提高排污收費標準，排污單位不僅重視程度明顯提高，而且主體責任意識大幅增強，經濟杠桿作用初顯。

仲崇磊告訴記者，新的排污費征收辦法經濟杠桿作用初顯。四大燃煤電廠2014年一季度燃煤量共計260萬噸，比去年同期約減少20萬噸，同時部分污染物排放值低于規定排放標準的50%。

據仲崇磊介紹，超標排放的企業在新排污費征收標準執行后，除要受到環保部門的經濟處罰外，排污成本也較舊標準增幅幾十倍。例如，北京府東里利民供暖服務中心城東鍋爐房2月份排污費為27.76萬元，是按原收費標準征收9000余元的30倍左右。仲崇磊表示，排污收費提高，對小排污企業經濟效益影響比較大，部分企業承擔不了而退出市場，是必然的趨勢。通過經濟手段來治理環境污染，改善首都空氣質量是非常必要和有效的。

實踐證明，加大執法經濟處罰力度，對于降低污染物的排放有著明顯的效果。如2013～2014年采暖季期間，由于加大執法力度，全市共出動執法人員6120人次，檢查鍋爐2984家次，監測 2180家次，發現并查處環境違法問題388起，立案處罰起數和處罰金額同比分別增長138.6%和216.2%。全市PM2.5、PM10、二氧化硫、二氧化氮四項大氣污染物平均濃度同比分別下降10.7%、11.1%、10.6%和10.9%。