國家安全法律體系加速成型

葛江濤

作為2014年一系列調(diào)整國家安全問題的重要舉措之一，11月初舉行的十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議決定，頒布實施以《中華人民共和國國家安全法》為基礎(chǔ)修訂的《中華人民共和國反間諜法》。

“這個調(diào)整是為未來真正的國家安全法讓位。”中國人民公安大學偵查學院副教授趙輝告訴《瞭望東方周刊》，1993年頒布實施的《國家安全法》，在草案階段的名稱就是《反間諜法》。

而《國家安全法》在實踐中，規(guī)范的主要就是反間諜工作。為了改變這種“名不副實”的狀況，數(shù)年前國家有關(guān)部門已開始著手修訂該法律。

“國家安全委員會的建立，是我國在國家安全體制方面的重大變化，當然需要法律上的相應(yīng)調(diào)整和配套。”趙輝認為，未來5～10年，將是中國國家安全法體系建設(shè)的快速發(fā)展時期。

1979年《刑法》里有兩種殺人罪

《瞭望東方周刊》：在《國家安全法》頒布實施之前，我國在國家安全領(lǐng)域立法的情況如何？

趙輝：1949年后最早開始的立法，就與國家安全法有關(guān)。1951年頒布了《懲治反革命條例》，針對當時五種威脅國家安全的情形，統(tǒng)稱為反革命行為。這個條例在頒布的同時實施，是早期最重要的一部國家安全法。

之后開始起草《刑法》，也包含維護國家安全的重要內(nèi)容。在這部法律中，包括頒布之前的多次草案，均沿用了“反革命罪”。到1979年頒布實施的《刑法》中，分則的第一章就是反革命罪，也就是今天所說的危害國家安全罪。

當然，這些都與當時的環(huán)境有關(guān)。1949年后國內(nèi)階級斗爭氛圍濃厚，包括社會和民眾都對“反革命”比較重視。這種情形一直延續(xù)到1997年對《刑法》全面修訂之時，“反革命罪”才被修改為“危害國家安全罪”。

“反革命”并非法律概念，而是政治概念。如此修改，一方面考慮到更加符合法律概念的表述;另一方面，也考慮到與世界上大多數(shù)國家針對此類犯罪的表述一致。

原來的反革命罪，既不嚴謹也不科學。比如說，有一項罪名叫反革命殺人罪，所以在《刑法》中出現(xiàn)了兩種殺人罪。量刑時，兩種殺人罪也有不同，反革命殺人罪更重。

《瞭望東方周刊》：《國家安全法》的立法過程是怎樣的？

趙輝：1993年頒布的《國家安全法》在草案階段叫《反間諜法》，后期才改為《國家安全法》。雖然名字很大，但它還是規(guī)范反間諜工作的。第二年，又進一步出臺《國家安全法實施細則》。

1983年成立國家安全部后，基于為其履職提供法律保障，國家有關(guān)部門即著手立法。

上世紀80年代初改革開放初啟，境外入境人員越來越多，間諜活動也更為活躍。考慮到與國際類似法律統(tǒng)一，相應(yīng)的機關(guān)叫國家安全部，制定的法律叫《國家安全法》。

《國家安全法》是我國第一部以國家安全命名的法律，從現(xiàn)有的國家安全體系來講，也是極為重要的組成部分。雖然叫這個名字，法律條文里也是相關(guān)提法，但當時具體到法律賦予的職能權(quán)力，還是圍繞反間諜法來進行的。

在我國，針對國家安全的立法相對薄弱。國家安全法作為部門法、國家安全法學的一個分支學科，在整個法律界的關(guān)注程度比較低。這也與它和人們的日常生活有一定距離有關(guān)。

微型攝像機是間諜器材嗎

《瞭望東方周刊》：在過去相關(guān)法律的實施中，有哪些困難和問題？

趙輝：相關(guān)法規(guī)在執(zhí)行一段時間之后，有些部分不適應(yīng)社會和技術(shù)的進步。在上世紀80～90年代制定這部法律時，總體的立法指導(dǎo)思想是宜粗不宜細，要原則不要太具體。

后來發(fā)現(xiàn)，許多條文在實踐中難以操作，特別是在維護國家安全的形勢和局面上，變化較快，于是考慮修訂。

比如《國家安全法》及其實施細則對專用間諜器材都有規(guī)定。但隨著科學技術(shù)的迅猛發(fā)展，加上后來網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和數(shù)碼技術(shù)的出現(xiàn)，原來確定的標準很快就落后了。

過去的專用間諜器材，從設(shè)計到生產(chǎn)，目標就是間諜活動使用，一旦持有則會對國家安全產(chǎn)生威脅，所以這類器材不應(yīng)在市場上出現(xiàn)。這個規(guī)定在當時是切合實際的。雖然法規(guī)中并沒有詳細的參數(shù)標準，但間諜器材的特點通常是體積小、外觀隱蔽，在進行間諜活動時不易被發(fā)現(xiàn)，這與民用器材有本質(zhì)區(qū)別。

新技術(shù)條件下，攝像攝影器材越來越小，特別是數(shù)碼設(shè)備，已經(jīng)有紐扣大小的。適應(yīng)形勢發(fā)展，法律必須調(diào)整。

在新世紀初還有個新聞事件。可拍照手機剛剛在國內(nèi)出現(xiàn)時，有人覺得可被認定為專用間諜器材，搞得手機廠商非常緊張。

再比如說，曾有一條規(guī)定：公民和其他組織有為國家安全工作提供協(xié)助和便利條件的義務(wù)。但提供什么協(xié)助？什么樣的條件需要提供協(xié)助？這些都不明確。

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，大家關(guān)注的焦點已經(jīng)轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟領(lǐng)域，加上法律意識普遍提升，公眾逐漸意識到如果需要協(xié)助和配合，就需要拿出法律依據(jù)。比如說在執(zhí)行公務(wù)時需要借用公民個人的交通工具，很多人認為法律規(guī)定沒有那么具體，所以不愿意配合。

體系應(yīng)有完整性和前瞻性

《瞭望東方周刊》：國家安全法體系應(yīng)該是怎樣的？

趙輝：最基本的還是《憲法》，除《憲法》《刑法》《國家安全法》外，還有《保密法》等。《保密法》過去規(guī)定也較為原則，在2011年全面修改。

比如說針對網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和電子傳輸技術(shù)，這些年泄密案例很多是發(fā)生在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域，包括電子移動存儲設(shè)備，就需要對《保密法》進行修改。

保密本身是一個龐大的體系，除了《保密法》，還有《〈保密法〉的實施辦法》，各部委都有保密的規(guī)章和條例。

此外，國家安全法體系還包括反邪教的法律等。1999年國家通過《防范取締懲治邪教活動的決定》，現(xiàn)在《反恐怖法》也已經(jīng)過全國人大審議，也將會出臺。

此次將《國家安全法》修改為《反間諜法》，應(yīng)該還有一個考慮，就是把國家安全法的名字讓渡出來，然后制定一部可以真正統(tǒng)領(lǐng)國家安全法律體系的《國家安全法》。

我們的國家安全法體系，目前仍然是零散的，缺少核心法律作支撐。這對于整合所有維護國家安全的力量，有很大影響。

沒有大的《國家安全法》，只能依靠機構(gòu)的力量去整合，靠國家安全委員會去協(xié)調(diào)。其實需要由法律確認成員單位和機構(gòu)構(gòu)成，明確職責分工，機構(gòu)之間互相配合。

美國在9·11事件之后，進行了大量的法律修訂，反思其情報系統(tǒng)的諸多問題，并重新整合情報力量繼續(xù)進一步的工作。

體系應(yīng)該具有完整性和前瞻性，將我國在近幾年制定的有關(guān)法律一并納入。我國國家安全法律體系包括4個子法律系統(tǒng)：憲法及憲法相關(guān)法;國家安全刑事法;國家安全行政法;其他國家安全相關(guān)法。

除了上面所說的憲法及憲法相關(guān)法部分、國家安全刑事法，國家安全行政法是指以行政法律手段來調(diào)整和規(guī)范國家安全事務(wù)的法律規(guī)范。這部分非常廣泛。比如以《民族區(qū)域自治法》為核心的民族事務(wù)管理法律法規(guī)、經(jīng)濟（金融）安全管理法規(guī)等等。

其他國家安全相關(guān)法如《人民警察法》、《治安管理處罰法》等，其內(nèi)容較為龐雜，但又和國家安全關(guān)系密切，同樣應(yīng)納入國家安全法律體系。

當然，以上述國家安全法律體系與廣義的國家安全相比，還是比較單薄的。一方面因為我國的安全立法總體比較薄弱，更深層次的原因，則是廣義國家安全的維護本身就是一個龐大的系統(tǒng)工程，有些地方尚在探索中，有些甚至還是空白。endprint