公共圖書館免費開放經費保障機制研究

王 鵬

（鐵嶺市圖書館，遼寧 鐵嶺 112000）

文化部、財政部聯合下發的《關于推進全國美術館、公共圖書館、文化館（站）免費開放工作的意見》（以下簡稱《意見》）明確要求，全國所有公共圖書館、文化館（站）實現無障礙、零門檻進入，公共空間設施場地全部免費開放，所提供的基本服務項目全部免費。公共圖書館是公益性文化機構，經費投入是保障公共圖書館免費開放服務的基礎條件。只有建立完善的經費保障機制，公共圖書館的免費服務才能真正實現。

1 我國公共圖書館經費投入現狀

在國家加強公共文化服務體系建設的大背景下，各級政府加大了對公共圖書館的經費投入，我國公共圖書館事業穩步發展。根據文化部最新統計數據，2012年，全國共有縣級以上獨立建制的公共圖書館3 076個；各級財政對公共圖書館財政撥款總數達93.49億元，其中購書專項經費14.78億元。《中國圖書館事業發展報告2012》顯示，“縣縣有圖書館”的目標基本實現，總分館、流動圖書館、圖書館聯盟等多種圖書館服務體系建設模式日趨成熟，圖書館新館建設持續升溫。但在我國圖書館事業繁榮發展的背后，經費投入不足仍然是影響我國圖書館發展的最大瓶頸，尤其在免費開放時期，隨著圖書館辦公經費、資源更新及設備維護經費、職工勞動報酬等事業運行經費大幅度增長，經費問題尤為突出。

1.1 我國公共圖書館經費整體不足

筆者根據《中國文化文物統計年鑒（2012）》的統計數據，對我國公共圖書館經費投入情況進行分析（詳見表1）。由表1可知，我國公共圖書館財政撥款不能滿足圖書館的支出，2008～2010年，每年圖書館經費缺口達40 000多萬元。2011年免費開放后，國家增加了圖書館的經費投入，但資金缺口仍有20 482萬元。從圖書館財政撥款占財政收入的比重來看，2008～2011年，全國公共圖書館財政撥款占全國財政收入的比重很低，最高為0.080%，最低為0.070%。這與發達國家相比，差距較大。據美國博物館和圖書館服務協會2009年發布的最新年度報告《公共圖書館調查：2007財年》的數據顯示，2007年美國共有9 214個公共圖書館（系統），總運作收入為110億美元，占美國全年財政收入的0.39%。

表1 2008～2011年我國公共圖書館財政撥款與支出情況比較表

1.2 公共圖書館經費投入的地域不平衡

我國公共圖書館財政撥款存在較大的地域差異，從全國來看，2011年公共圖書館財政撥款總額為756 357萬元，上海、廣東、浙江、江蘇、北京地區的公共圖書館財政撥款總額就達到了 268 222萬元，占全國公共圖書館財政撥款總額的35.46%，而西藏、青海、海南、寧夏、貴州5省的公共圖書館財政撥款共計26 613萬元，僅占全國公共圖書館財政撥款總數的3.52%。2011年，廣東省的公共圖書館財政撥款75 460萬元，是西藏地區1 322萬元財政撥款的 44.84倍（如表2）。從人均購書費情況來看，2011年全國人均購書費0.917元，上海、北京、天津的人均購書費均超過 2元，上海達到7.653元，而河南、河北、安徽、湖南、江西等省份的人均購書費從0.197元到0.309元不等，遠低于平均標準。上海人均購書費是河南的 38.85倍（如表 3）。

表2、表3反映出經濟發達地區的公共圖書館經費充裕，而經濟落后地區的公共圖書館經費匱乏。可以看出，經濟發展水平嚴重影響圖書館的經費投入。

表2 2011年各地區公共圖書館財政撥款情況（單位：萬元）

表3 2011年各地區公共圖書館人均購書費（單位：元）

1.3 基層圖書館經費嚴重不足

基層圖書館如縣（區）級圖書館是圖書館服務體系建設的重要組成部分，是基層群眾獲取知識的渠道之一。據統計，2011年我國縣級圖書館的總量占到全國各級公共圖書館總量的87.06%，而縣級圖書館該年的購書費只占到全國公共圖書館購書費的27.62%。2011年，全國縣級公共圖書館平均每館購書費為13.38萬元，低于42.18萬元全國平均值。有22個省份的縣級公共圖書館平均購書費低于13.38萬元。從表4可看出，上海、北京等省（市）的縣級公共圖書館購書經費較多，而青海、黑龍江、河北、甘肅、河南 5個省份的縣級公共圖書館每館的購書費不足4萬元。可見，基層圖書館的經費投入遠落后于省、市級公共圖書館的經費投入，且地域差別明顯。

表4 2011年縣級圖書館每館平均購書費（單位：萬元）

表5 2011年各地公共圖書館購書費比重（%）

1.4 公共圖書館經費支出結構不合理

公共圖書館的經費支出主要包括購書費、人員工資、設備設施運營費三部分，其中購書費和人員工資是圖書館經費支出的主體。根據《中國文化文物統計年鑒（2012）》的統計，2011年我國公共圖書館總支出776 839萬元，其中工資福利支出2 568 735萬元，占總支出的33.07%；新增藏量購置費123 540萬元，占總支出的15.90%，兩者合計占總支出的48.97%。由此可見，新增藏量購置費偏低。從地區看，經濟較發達省份的公共圖書館購書費支出占總支出的比重比較高，而中西部地區的省份購書費支出占總支出的比重比較低，如青海、湖北、寧夏、內蒙古、山西等省份的購書費比重均在 10% 以下（如表 5）。

2 公共圖書館經費不足原因剖析

2.1 經濟發展水平的制約

經濟是社會發展的基礎，更是公共文化事業發展的基礎。公共圖書館是公益性社會文化服務單位，免費為讀者提供文獻信息服務，其資金來源主要靠財政撥款。公共圖書館基礎設施建設、文獻資源建設、館員隊伍培養、服務設施建設等，需要大量的財力投入，需要一定的經濟基礎作為支撐。公共圖書館發展規模、水平和速度，在很大程度上取決于經濟發展水平。從上述的分析結果中也可看出，經濟發展水平高的地區，公共圖書館經費投入力度較大，而經濟落后地區，公共圖書館經費投入偏少。

2.2 缺乏相應的法律保障

雖然各地區制定了地方性的圖書館法律法規，但由于沒有國家層面的圖書館法，缺乏對各級政府足夠的外部強制力，也不利于社會對圖書館的援助。一些地方公共政策的執行落實力度不夠，在公共財政支出中，仍然會側重于經濟發展領域，對公共圖書館經費投入隨意性較大，導致經費投入總體不足。特別是基層政府承擔了主要公共服務的支出責任，在財政不足的情況下，只能優先發展亟須的公共產品和服務供給，如教育、醫療等，而文化服務則受到忽略。

2.3 缺乏科學規劃和運作管理

科學的運作機制可以節省經費，以達到資金效益最大化。在有限的經費中，如何把錢花在刀刃上，需要科學規劃和運作管理。公共圖書館服務作為一種公共服務，需要以最小的公共財政支出實現最大的服務效益。通過業務合作，圖書館可以提高運作效率、減少運行支出，節省購書經費。由于我國圖書館管理體制的制約，不同系統之間的圖書館難以實現資源合作與共享，從而造成資源重復建設和運行成本的增加。

3 完善我國公共圖書館經費保障機制的措施

3.1 建立公共圖書館經費投入的法律保障機制

建立公共圖書館法，以立法形式保障我國公共圖書館經費投入，從根本上解決我國公共圖書館經費投入不足。許多國家都制定了有關圖書館法，如英國《公共圖書館與博物館法》明確指出“地方政府應通過稅收支持公共圖書館的建設，并由地方政府管理和維持運作”；日本頒布了《國立國會圖書館法》《圖書館法》《學校圖書館法》三部法律，對各類型圖書館經費投入主體進行了規定，日本《國立國會圖書館法》第12章26條規定國立國會圖書館的經費主要來自于國家預算。由于沒有建立起公共圖書館財政投入的法律保障機制，沒有相應的法律制度的制約，各級政府對公共圖書館投入存在認識不到位的問題，在財力緊張的情況下，減少了對公共圖書館的經費投入。因此，我國應盡快建立公共圖書館法，明確規定公共圖書館財政投入的增幅不得低于經常性財政收入的增長以及各級政府對公共圖書館的支出占財政收入的比例。經濟落后的地區，中央政府可通過專項資金進行補助，以保證全國公共圖書館基本服務的均等性。目前，文化部已將公共圖書館法送審稿報送國務院審議，相信以法律來保障公共圖書館經費投入的時代為期不遠。

3.2 建立多途徑的資金籌措機制

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“明確不同文化事業單位功能定位，建立法人治理結構，完善績效考核機制。推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理。引入競爭機制，推動公共文化服務社會化發展。鼓勵社會力量、社會資本參與公共文化服務體系建設，培育文化非營利組織。”這為公共圖書館建立多途徑的資金籌措機制提供了政策支持。在美國，圖書館經費除由政府投入外，還有各種社會基金、個人捐贈等多種籌措渠道。因此，公共圖書館管理者應建立暢通的溝通交流渠道，廣泛宣傳圖書館，吸引社會力量參與圖書館的建設。一是爭取企業的贊助和合作。在企業創新發展的過程中，信息是進行創新的基礎。企業尤其是高新企業在產品的設計、開發、研制及投放市場等各個環節，均需要各種信息的支持。圖書館是信息的集散中心，與企業合作開展信息服務，為企業員工提供繼續教育和培訓的機會，為企業的知識發現與應用、科學決策與可持續發展提供信息與智力支撐，讓企業從圖書館中獲取其所需的各種信息，幫助企業提高經濟效益，從而吸引企業積極地和圖書館進行合作，在圖書館建立企業信息中心或贊助圖書館。如東莞市圖書館麻涌分館與東莞馬士基集裝箱工業有限公司共建流動服務站，不僅有效地解決了一些企業員工看書難的困難，而且提高了麻涌圖書館圖書的流通量和使用率，同時也節省企業文化建設的投入。二是鼓勵社會組織和個人的捐贈。加強宣傳，提高人們對公共圖書館免費開放意義的認識，積極引導和鼓勵社會各界對公共圖書館進行捐贈和投入。個人向圖書館捐書，豐富圖書館的館藏，在一定程度上看節省了圖書館的館藏購置費。四川省南充市圖書館接受了80多位作家、作者的捐贈圖書，通化市老作家金乃祥向通化市圖書館捐贈了其個人收藏的6 000余冊圖書，這些平凡的舉動，對圖書館來說，意義非凡。

3.3 建立基于圖書館聯盟的資源共享機制

單個圖書館因文獻資源有限，難以滿足讀者的需求。構建圖書館聯盟，實行文獻聯合采購，降低文獻購置成本，開展聯合編目，使數目數據實現共享，開展聯合參考咨詢，提高服務能力，成為新時期圖書館擺脫資金短缺、資源貧乏的困境，主動迎接挑戰的策略。圖書館聯盟是以資源的有效保障為基礎，以滿足讀者對文獻需求最大化為目的，以節約文獻采購與獲取成本為宗旨的圖書館之間的合作體，加入圖書館聯盟的成員館可以降低各自的運行成本，提高資源和服務的收益成果。如由吉林省圖書館和吉林地區高校、科研院所圖書館組成的吉林省圖書館聯盟，在資源建設、館際互借、聯合參考咨詢、成員館之間通閱、聯合采購等方面進行合作，不但促進了文化、教育、科研系統之間的合作與交流，而且有效地節省了各成員館的文獻購置經費。

[1]關于推進全國美術館公共圖書館文化館（站）免費開放工作的意見[EB/OL].[2013-11-18].http://www.gov.cn/zwgk/2011-02/14/content_1803021.htm.

[2]中華人民共和國文化部.中國文化文物統計年鑒（2012）[M].北京:國家圖書館出版社,2012.

[3]安艷梅.公共圖書館免費開放經費的多元化保障機制研究[J].圖書館理論與實踐,2013(3):10-12.

[4]葛霞.中日圖書館經費投入的法律保障比較[J].圖書館論壇,2011(2):138-140.

[5]牛紅艷.社會力量參與公共圖書館建設探討[J].圖書情報工作,2012(9):75-78.