試析進一步完善國有資產管理體制與監督機制

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（重慶市國有資產監督管理委員會 重慶401121）

一、不斷完善國資管理體制與監督機制是深化改革的重大任務

黨的十六大報告明確指出的“繼續調整國有經濟的布局和結構，改革國有資產管理體制，是深化經濟體制改革的重大任務”，確立了國有資產管理體制改革的重要地位。經過十多年的努力，國有企業的管理體制和運行機制發生了重大變化，國有經濟的運行質量和發展速度有了顯著提高，國有經濟的控制力和影響力大大增強。但是，國有產權不清晰、國企多元化改革深度不夠、國資布局結構不合理、混合所有制經濟比重不高、企業市場化機制不活、法人治理結構不完善、國企盈利能力不高等問題仍較為突出。黨的十八屆三中全會明確提出：“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司。”只有不斷解決國資管理與監督過程中所面臨的困境，才能不斷完善國有資產管理體制與監督機制。

二、國資管理與監督中所面臨的主要困境

（一）產權不明晰現象仍然存在。在國有企業改革的過程中，國有企業的控股方式較為多元化，同時國有資產的產權也變得較為復雜。我國國有資產產權雖在縱向上明確規定“中央與地方分屬”原則，但是在橫向上——不同投資主體之間，并沒有較為詳細的產權明細原則。一是產權登記的滯后性，企業未及時辦理新公司設立登記及公司合并、分立、重組、股權轉讓等變更登記；二是產權結構復雜，存在母子公司交叉持股、多次混合、代持等現象，歷史原因股權未及時辦理工商登記及變更手續等。因此，不同投資主體之間就國有資產產權發生爭議的現象較為普遍。

（二）產業布局需進一步優化。一是主業需要更加突出和精干。企業核心競爭力不強，做優做強傳統實體產業的積極性下降，投資擔保、小貸、基金等類金融企業的熱情高漲。二是國資布局需更加優化，還有相當一部分國有資本分布在低效、無效、非主業領域，國有資本在優勢領域、產業鏈高端、戰略性產業的集中度不高。工商產業集團盈利水平較低，虧損企業比重出現增長態勢。從重慶市2012年國有資產產權登記可以看出，國有資本大部分集中在商品貿易、交通運輸、房屋建筑等傳統產業，對高科技信息技術、新能源等戰略性新興產業和現代服務業的投資占比較低。三是結構調整需加大。一方面企業管理鏈條過長，急需壓縮，一些企業投資延伸至4級及以下，極個別達8級之多，存在企業集團管理鏈條過長、資本布局較分散、經營效率不高、集團管控能力較弱等問題，成為影響集團主業發展、提升管理水平的一大瓶頸。另一方面監管企業之間非主業、非優勢業務、同類業務間的重組整合任務還相當繁重。

（三）股份制、公司制改造步伐需加快。市場經濟條件下，國有資產的資本形態是在公司制的基礎上結合 “參與制”的形式來實現的，并通過此種形式來擴大社會資本的參與度，增加國有資產對社會資本的控制力度。但是，現階段我國國有獨資企業以及國有控股企業數量仍然較多，“一股獨大”現象仍然存在，混合所有制經濟比重不高。截至2012年底，全國未進行公司制改革的國有企業約5 000多家，國有獨資企業約2 000多家，國有控股企業約9 000多家。這不僅不利于放大國有資本功能，也不利于完善企業法人治理結構。

（四）國有企業內部管理不完善。國有資產的流失是國有資產管理中相當棘手的問題。在國有資產的管理過程中，除了國有資產的自然流失以外，還有一些人為原因導致國有資產的流失。比如，為滿足業績考核要求，通過指使財務人員技術處理財務報表，虛列成本，虛增收入，隱匿大量潛虧：應收賬款長期掛賬無人追收，或已收回款項挪作他用仍虛掛資產；因選址錯誤或地質原因等造成在建工程損失不進行賬務處理；不定期盤點，賬實不符、有賬無物現象比比皆是。如2004年12月28日，四川長虹公告稱，全額收回公司美國經銷商APEX公司所欠賬款存在較大困難，公司董事會決定對該項應收賬款計提壞賬準備。此外，該公司還將對委托南方證券國債投資余額以及存貨、短期投資等事項計提相應的減值準備，其中公司打算對委托南方證券國債投資余額計提減值準備涉及資金1.828億元，這使得其壞賬計提總值可能高達30億元人民幣，四川長虹因此將出現上市十年以來的首次虧損，而且是數十億元的巨額虧損。通過評估環節也可能導致國有資產流失，企業作為委托方要求中介機構進行目的性評估，轉讓時，低評國有資產，賤賣給其他企業。如2010年，南昌化工原料廠在不簽署產權交易合同的情況下，將企業出售給國外某大型企業，造成國有資產的嚴重流失。收購時，高評非國有資產，高價收購。如重慶某國有企業收購非國有企業，因民營企業故意欺騙，加之中介機構失職，未按評估準則進行盤點，收購完成后，發現倉庫中僅門口處堆放少量實物，上億元的貨物根本不存在，損失慘重。

（五）法人治理結構有待進一步優化。國有獨資企業集團中，董事會、監事會、經理層制衡機制有待加強，法人治理結構不夠完善。從董事會人員構成上，大部分由企業集團人員構成，外部董事、獨立董事占比較少，且大多數外部董事從高校聘請，理論功底深厚，但對企業實際情況及國資監管政策并不十分熟悉，因此，董事會決策仍存在內部人控制現象。部分省市國有企業監事會實行了外派內設后，監事長、監事的薪酬均由企業支付，卻出現了監督檢查報告反映企業存在的問題泛泛而談、輕描淡寫，而對企業需政府支持的事項卻占用大量篇幅、大書特書的現象，監督職能未能充分發揮。經理層中部分人員也是董事會成員，既是決策者又是執行者，并均通過行政任免，帶有明顯的地域或部門特征，沒有做到市場化、職業化、專業化，無法調動其積極性。

（六）國資監管法律法規系統不完善。目前，我國關于國有資產管理和監督的立法不全面，多數國有資產管理和監督糾紛在實體上是依照《公司法》、《證券法》以及國務院制定的《企業國有資產管理暫行條例》，程序上則多依照《行政訴訟法》以及相關行政類案件程序法規來處理。法律法規系統的不完善，直接導致國有資產的監督不力。不法分子利用“法律空白”，侵吞國有資產謀取私利的現象屢見不鮮。

（七）信息不對稱，國資監管乏力。雖然部分省市已經建立國有企業重大投資決策失誤責任追究制度和資產損失責任追究制度，但因操作性不強或執行不嚴，國有企業為了追逐更大利益的賭博式投機行為就不會是偶然的個別現象，從而會導致風險的加大，給整個企業帶來損失。由于信息不對稱，投資、并購、股權轉讓等行為審批反而成為企業的擋箭牌，可行性研究報告成了“可批報告”，甚至出現企業報送改制方案與實際操作方案不一致的現象；隨著金融業的飛速發展，很多國有企業為追求短期效益，以使國有資產能夠迅速增值，在既無專業人才又無風險防范措施的情況下，投資股市、金融衍生品等高風險行業，埋下國有資產流失的隱患。比如眾所周知的中航油事件，中國航油新加坡公司無視國家禁令進行違規操作，加之期貨交易量遠遠超過了現貨交易量，投機行為造成了5.54億美元的巨額虧損。

三、進一步完善國資管理體制與監督機制之對策

（一）加強管理，明晰產權關系。一是將產權登記作為工商登記的前置條件，與工商管理部門聯動，凡是未進行產權登記的不得辦理工商登記相關手續，做到應登必登。二是加快產權管理信息化建設步伐，建立企業國有產權交易信息監測系統、上市公司國有股權管理信息系統、產權登記管理信息系統、資產評估管理信息系統等，通過在線監測，督促企業規范、及時登記，實現產權登記全覆蓋，充分發揮產權登記“監視器”功能。三是規范企業投資行為，原則上不同意企業通過母子交叉入股方式設立新公司，確保產權清晰。四是對存在產權糾紛事項進行產權界定，對歷史形成的代持股現象予以糾正。

（二）調整結構，提高國有資本的營運效益。按照“有所為有所不為”、“有進有退”雙向選擇的原則，完善國有資本退出機制，對國有經濟布局進行規劃、重組與優化，進一步突出和精干主業，推動國有資本從低效、無效、非主業領域退出，向重點行業集中，向優勢領域集中，向產業鏈高端集中，向戰略性產業集中。同時，通過資本運作和資產置換來盤活國有資本，增強國有資本的流動性和企業的現金流量，把國有企業中僵化、不能流動的國有資本變為可實現的現金流和資本流，使人才、資本、技術等生產要素由“閑置”向“短缺”轉移，提高國有資本的營運效益，實現國有資本保值增值。

（三）大膽放權，完善法人治理結構。大膽放權，不僅僅包括經營權上的放權，還包括對社會資本的放權，使得社會資本流入國有企業的門檻更低。一方面，劃分國資委與國有資本運營公司的職能，賦予企業更多的自主權，推動國資委監管方式由資產管理為主向以資本管理為主轉變，形成以資本為紐帶、以章程為依據的國有資產出資人監管體系，按照資本行權履責，強化企業市場主體地位。打造更加專業化、職業化的董事、監事和經理層隊伍，增加外部董事的比例，增加出資人派出董事、監事的比例，開展市場化選聘經理層試點，探索更加市場化的經營機制，充分調動和發揮董事會、監事會、經理層的作用，形成有效制衡的治理機制。另一方面，積極發展混合所有制經濟，使上市成為發展混合所有制經濟的重要途徑，同時，積極引入各類資本參與國企改制重組，向各類資本開放重點項目投資，促進國有資本與非國有資本相互融合、交叉持股、共同發展。

（四）加強監管，構建多層次監督體系。形成監督合力，增強監督實效。一是賦予監事會辦事處監督檢查權力，對集團內設監事會、審計部門可進行抽查及對企業進行延伸檢查，同時可列席企業董事會，進一步加強對企業的監管；二是除集中檢查、專項檢查等定期檢查外，還應加大企業日常監督力度，將檢查中發現的問題及時督促企業整改并與企業負責人薪酬考核掛鉤；三是加大紀檢監察部門的跟蹤、監察力度，防止國有資產流失；四是充分發揮中介機構及審計部門的作用，加強企業年報審計、經濟責任審計，并明確重點審計內容，將審計結果嚴格運用于企業負責人風險金兌現及薪酬發放之中。

（五）清理文件，完善法律法規監督機制。一是應當不斷總結國有資產管理與監督過程中的經驗，清理與現行環境不相符合的規章制度，針對所遇到的新情況、新問題修訂、出臺相應的法律法規，并形成科學、和諧、統一的法律法規體系。二是針對現行監管制度中的“空白”、“真空”地帶，及時制定相應法律法規，防止被鉆空子。三是應當在法律法規或者司法監督程序中引入聽證會制度，以確保司法規定與國資管理相關規定相吻合，防止通過司法程序導致國有資產流失。2003年，河南省洛陽市在關于國有資產處置方面引入了群眾聽證制度，該制度不僅在一定程度上發揮了群眾的監督權利，還在很大程度上規范了國有資產的處置程序，在一定程度上避免了違規操作。

（六）加大考核，建立責任追究制度。完善薪酬分配機制，建立更加科學的考核指標體系，進一步完善重大投資決策失誤責任追究制度和資產損失責任追究制度，關鍵是提高執行力，防止出現委托代理機制下的短期行為，防止代理者做出損害企業長遠發展利益的行為，或追逐高收益的投機行為，或為了個別利益損害企業利益的行為，給整個企業帶來風險和損失。

總之，加強國資管理和監督對國家構建和諧社會以及國家穩定發展都有著重要的意義。只有通過政府、企業以及社會群眾的共同努力，才能使國有資產管理與監督機制更加完善，保護人民和國家的利益。