試析高校中層領導干部經濟責任的界定

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（南京師范大學 江蘇南京 210023）

1997年12月31日，教育部《高等學校有關行政負責人經濟責任審計實施辦法》（教審［1997］2號）第一次以專項制度的形式將高校中層領導干部經濟責任審計明確為一項常規性工作。經過近二十年的開展，高校經濟責任審計工作在審計內容、審計方法、審計步驟、審計要求等方面逐步規范。而作為經濟責任審計核心內容之一的經濟責任界定仍然是高校中層干部經濟責任審計工作中的難點之一。

隨著高等教育的發展和高校辦學自主權的擴大，高校中層領導干部的違紀違規案件不斷、金額觸目驚心、涉及范圍越來越廣。因此正確界定經濟責任不管是對提升審計實務，還是促進高校干部廉政建設都具有重要意義。

一、高校中層領導干部經濟責任審計涵義

（一）高校中層領導干部經濟責任的來源

高校中層領導干部經濟責任來源于權力的賦予。根據《高等教育法》第四十一條，作為高等學校的法定代表人校長“……任免內部組織機構的負責人”。被任免的內部組織機構負責人即為高校中層干部，他們具體執行和承擔相應的職責和責任。這種委托與受托關系形成了高校中層領導干部經濟責任的來源。

（二）高校中層領導干部經濟責任的涵義

《內部審計實務指南第4號——高校內部審計》（以下簡稱《內審實務指南第4號》）第五章明確指出，高校領導干部經濟責任是指領導干部任職期間對其所在部門、單位財務收支以及有關經濟活動真實性、合法性和效益性應當負有的責任。就該定義而言，經濟責任的涵義有三個方面：一是屬于職權范圍內應當承擔的職責和義務；二是職權范圍內應履行但未盡職履行的責任；三是未盡職履行職責而導致的經濟方面出現的不良后果。因此經濟責任相應的就是應當承擔的經濟管理職責和義務以及應當承擔的不良后果。

二、高校中層領導干部經濟責任界定難的原因

（一）管理體制先天不足。內部審計部門屬于單位內部職能單位，內審人員職稱、職務、福利、待遇等均受本單位管理。而高校內部的職稱委員會、職務領導小組等涉及個人的各種評審組織多由單位內部中層干部和相關高級專業人員組成，一定程度上影響了內審人員在經濟責任審計過程中真實、客觀地界定被審計對象的經濟責任。

（二）管理制度不夠健全。高校中，除了財務處、資產處、基建處等直接管理國有資產職能部門，在崗位職責上對中層領導干部有相應的經濟責任要求外，其他絕大部分職能部門以及院、系、所等的負責人崗位職責大都沒有提及經濟責任，聘任書也僅明確聘任的職務和崗位。

（三）責任界定缺乏標準。實務中，高校中層領導干部責任界定缺乏統一的、可操作性強的標準和依據，導致難以依據一定的標準、規定采集證據從而對被審計對象的經濟責任進行界定。

（四）經濟責任界限不清。高校職能部門、學院、系所正、副職共同行使經濟管理職權，實行的是正職全面負責、副職分管的領導體制，通過經濟責任審計取證以明確界定是集體責任與個人責任、主觀原因與客觀原因、玩忽職守與工作失誤難度較大，即使界定也難以精確，比較模糊，做到客觀公正有一定的難度。

（五）審計過程配合不夠。被審計單位和對象所提供的資料的真實、完整是界定經濟責任是否客觀公正的基礎。但由于種種原因，被審計對象所提供的資料或情況往往有所隱瞞或不夠真實。

（六）審計隊伍自身原因。很多高校專職審計人員較少，完成審計任務僅僅是走過場；有些審計人員專業知識不夠，審計技能不強，整體業務素質不高，導致經濟責任審計不全面、重點不突出、證據不充分，致使審計界定證據缺乏。

三、如何做好經濟責任界定

（一）高校管理層。作為高校管理層，應當：

1.完善高校領導干部管理制度，明確中層干部經濟責任。高校管理層應當在“頂層設計”上進一步完善、細化財務、資產管理、基建等國有資產管理職能部門領導干部的經濟責任，明確其責任范圍、職務權限；根據工作性質、業務特點、管理要求等合理劃分院、系、所、控股企業等負責人的經濟責任，并在職務聘書中明確列示。

2.配合內審部門加強審計宣傳。高校應當在經費、人員、物資等資源配置上支持內審部門發揮專業優勢，利用高校網絡、校報等管理平臺加大審計宣傳力度，普及審計工作性質、目的、標準、要求、紀律等審計知識，取得廣大教職員工、部門領導對審計工作的了解、理解和配合。

（二）內審部門和人員。作為內審部門和人員。應當：

1.弄清楚高校中層領導干部經濟責任的分類。經濟責任審計是中國特有的審計制度，是現代審計制度在我國實現的一種創新，在分類上還沒有形成真正的審計理論和制度體系。高校中層領導干部的經濟責任可按以下兩個層面進行分類：

（1）制度層面。2009年9月1日實施的《內審實務指南第4號》將高校領導干部應承擔的經濟責任分為：直接責任、主管責任。2011年2月17日發布的《教育部關于做好教育系統經濟責任審計工作的通知》（以下簡稱 《教育部通知》）將高校領導干應承擔的經濟責任分為直接責任、主管責任、領導責任。因此不管從是法規效力看，還是從實施的時間來看，高校中層干部經濟責任都應當分為直接責任、主管責任、領導責任。

（2）實務層面。大致可以分成以下幾類：①收入合法性、完整性責任；②支出的合法性、效益性責任；③固定資產的安全性、完整性責任；④內控制度建立的科學性、健全性和執行的有效性；⑤重大經濟決策的規范性、效益性；⑥廉潔自律情況，包括被審計對象、本門領導班子廉潔自律情況。

2.把握好經濟責任范圍。高校中層領導干部應承擔的經濟責任范圍，不管是從制度層面來看還是從實務層面來看，都應當把握好“一個中心兩個基本點”：以“權力”為中心，即被審計對象所承擔的經濟責任，僅限于與其擁有或行使權力有關的活動所產生的后果 （包括良好的或合規的和不好的或違規的）；以“時間性”、“經濟性”為基本點，即被審計對象僅對屬于任期內的且具有經濟屬性的責任負有承擔義務。因此，權力、時間性、經濟性是經濟責任范圍界定的三要素，缺一不可。

3.確定好經濟責任界定證據的采集途徑。

（1）崗位職責或任職書。就高校中層領導干部任職時，崗位職責明確的應承擔的經濟管理責任或其聘任時明確的經濟責任而言，前者由于有明確的書面責任要求，在具體經濟責任界定時容易把握和決定，而后者較為困難，原因是目前高校頒給中層干部的任職書或任職文件上普遍未明確其履行管理職能時需要完成或承擔具體的經濟責任，這是導致目前經濟責任難以界定的原因之一。

（2）工作計劃和工作總結。部處院所工作計劃都是圍繞學校中心工作制定的詳實、可完成的事務，在實際工作中具有較強的可操作性和考核性，將工作計劃對照工作總結，結合經審定的經濟事項，可界定被審計對象對相關經濟事項的后果是否應當承擔相應的經濟責任。

（3）具體的有關資料。這些資料包括財務會計記錄、合同協議、會議記錄、管理制度、工作總結等。特別是財務會計記錄、資產管理記錄，完整、系統地記錄著被審計單位的經濟活動行為，是對財務收支、經濟管理進行審計所要依賴的重要資料。通過這些記錄，可以對被審計單位的財務收支行為的合法性、效益性和管理活動的規范性作出判斷，有助于分清責任人應擔負的經濟責任。

（4）紀檢、監察部門提供有關經濟紀律執行情況的線索。這樣可以把經濟責任審計工作與審計監督、組織監督、執法監督、群眾監督等有機結合起來，形成優勢互補，協同運作，逐步建立和完善領導干部權力運行約束與監督機制。

（5）近期的外部審計結果。借鑒近期外部審計結果，利用外部審計專家的專業性和權威性，可以保證經濟責任審計中不遺漏重要經濟事項，減少重復審計、降低審計風險、節約審計資源和成本。但借鑒外部審計結果時需評價其相關性、可靠性、充分性。

4.堅持好經濟責任界定的原則。準確界定經濟責任有利于保證審計評價的客觀性、公正性、合理性、恰當性，有利于確保審計報告質量、維護審計威信、樹立審計形象，有利于干部管理部門對被審計領導干部進行考核、任免、獎懲。

（1）客觀性原則。①事實描述應當清楚，重要事項應當重點說明。清楚、客觀的反映當事人職責和義務的履行情況，是進行責任界定的原始基礎。②界定程序應當合法，界定手續應當完備。程序合法、手續完備的界定過程客觀地反映了經濟責任的界定軌跡，是正確進行經濟責任界定的保障，同時也為復核工作保留了充分依據，有助于確保審計質量，降低審計風險。

（2）謹慎性原則。①證據應當確鑿。審計證據之間應環環相扣、相互印證，具備相關性、可靠性、充分性、合法性屬性，經推演能夠反映高校中層干部的經濟責任形成過程。②引用規定應當精準。精準引用規定能夠不夸大、不縮小、客觀明確地說明被審計對象承擔的直接責任、主管責任、領導責任的原因。③規范使用界定語言。經濟責任界定語言不得出現“至少承擔”、“可能還要承擔”、“也許還應當承擔”等似是而非詞語。④審計人員自身應當具有良好的職業道德和職業操守，做到責任界定不帶個人色彩。

（3）對稱性原則。①責任對象對稱。對某一經濟事項的責任應當明確指出是前任負責人、現任負責人、集體、個人還是其他責任人，另外還應注意在特定歷史時期發生的經濟事項其發生的特殊性。②責任范圍對稱。被審計對象由于職責所限可能是具體政策的制定者，也可能是執行者，對于某個經濟問題的出現，應當正確區分是否屬于被審計對象應承擔的責任范圍，客觀界定其經濟責任。③責任大小對稱。被審計對象履行職責和義務而產生的不良后果情節有輕有重、危害程度有大有小，被審計對象所承擔的經濟責任應當與其相適應，特別應當界定產生的原因與責任人的主客觀的善惡意關系。

5.提高審計人員職業勝任能力。內審部門應重視審計隊伍的專業知識提升、職業道德培養，強化審計人員責任意識、風險意識，以提高職業勝任能力和經濟責任審計的質量和效率，降低經濟責任界定的審計風險。

6.依法界定經濟責任。按照《教育部通知》第三條“依法界定審計內容”的要求，高校中層領導干部的經濟責任要“以領導干部守法、守紀、守規、盡責情況為重點，以領導干部任職期間本單位財政收支、財務收支以及有關經濟活動的真實、合法和效益為基礎”，嚴格依法界定。

高校中層領導干部經濟責任的界定，除了牢牢領會其深刻涵義、弄清其分類、把握好其分類、堅持好原則外，還必須做好審計資源分配，明確審計目標、審計步驟，采用有效的審計方法、審計程序，嚴格開展復核工作，強化責任心，這樣不管是從具體的財務收支、資產管理等具體的經濟事項方面，還是從宏觀的經濟政策的決策、執行方面，對高校中層領導干部經濟責任的界定才能做到相對客觀、公正、準確。