城鄉關系轉型背景下“農民市民化”之困境與走向

〔摘要〕城鄉關系不僅是人類歷史長河中存在的重要問題，而且也是中國社會變遷的重點聚焦。目前我國正處于由傳統農業國向工業國過渡，傳統的二元經濟社會結構逐步向新型的城鄉一體化體制發展的階段。在城鄉關系轉型的重要時期，人口城鎮化是推動農民向市民轉化的重要動力之一。對于我國這樣一個農業人口大國，農民市民化是一個長期而艱巨的過程，涉及到社會保障體制、公共服務、勞動就業和生活方式、生活環境等各個環節，對我國政府的執政能力來說是個巨大的挑戰。因此在人口城鎮化迅速發展和城鄉關系急速轉型的背景下，當前十分緊迫的是要解決三個問題：“新市民”的“同城待遇”、“新市民”的“身心歸屬”和失地農民的再就業問題。

〔關鍵詞〕城鄉關系；農民市民化；人口城鎮化；農民；城鎮化

〔中圖分類號〕F290〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-9187-（2014）02-0020-06

一、城鄉關系戰略轉型下“農民市民化”的問題城鄉關系是社會生產力發展到一定階段之后城鄉分離的產物，是城鎮與鄉村在政治、經濟和文化等方面的聯系。建國以來，我國的城鄉關系曾長期處于一種二元分離的狀況——城鄉分裂、城鄉失衡。

中國是個有著兩千年農業歷史的農業大國，曾經創造過輝煌燦爛的農業文明，但是到新中國成立之初已經成為一個滿目瘡痍、經濟落后的農業國家。2000年之前，出于對經濟復蘇的考慮和對工業化的追求，國家整體戰略是“重工業，輕農業”與“城市優先發展”。這一時期的城鄉關系表現為城鄉差距逐漸拉大，尤其是90年代以后的城鄉關系，孫立平教授認為是斷裂的社會，即城市與農村之間失去了長期以來的相互依存性，在城市不斷繁榮的同時，農村的情形不斷惡化。〔1〕

到了2002年黨的十六大提出了“城鄉統籌”的戰略，將城鄉關系的認識推向了新的高度。2005年的“中央一號”文件更是首次提出“工業反哺農業、城市支持農村”，這標志著我國城鄉戰略方針的重大改變，也標志著我國工農關系和城鄉關系正經歷著歷史性的轉變。自此以后國家戰略政策開始向農村傾斜，加大了“三農”的扶持力度，取消農民進城限制、加快戶籍制度改革。2007年中央下文建立農村最低生活保障制度，逐步探索建立完善農村社會保障體系。2008年10月，十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，提出到2020年，城鄉經濟社會發展一體化體制機制基本建立。2013年十八屆三中全會提出“賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置”。在這一系列的城鄉戰略政策調整下，我國的城鄉二元結構逐漸分化，城鄉差距進一步縮小；城鎮化率不斷提高，農民轉化為市民的人數越來越多。

馬克思曾說：“城鄉關系的面貌一改變，整個社會的面貌也跟著改變。”改革開放以來尤其是十六屆三中全會之后，我國的社會面貌發生了翻天覆地的變化。根據國家公布的數字和統計局統計數據顯示，1978年我國城鎮化率〔2〕僅為17.9%，而2000年到2013年則從36.22%上升到52.27%，農村轉移到城鎮的人口大約有2.4億，約占現在城鎮人口的1/3左右。就2012年全國農民工總量就達到了26261萬人，比上年增加983萬人，其中外出農民工16336萬人。〔3〕中國在2012年城鎮化率已經達到了50%，這標志著中國社會結構發生了重大轉型，表明中國已經結束了以鄉村型社會為主體的時代，開始進入到以城市型社會為主體的新的城市時代。〔4〕

所謂城鎮化，是指隨著工業化進程，農業人口不斷向非農產業轉移、向城鎮轉移，從而使城鎮數量增加、城鎮規模擴大、城鎮人口比重提高的歷史過程。城鎮化是經濟社會發展的客觀趨勢，推進城鎮化、提高城鎮化率的實質，就是隨著工業化的發展，推進農業人口非農化、非農人口市民化。〔5〕“農民市民化”是衡量一個國家城鎮化和現代化水平的一個重要指標，在我國這樣的農業大國積極推進農民市民化和如何穩妥有序地推進農民市民化具有積極的意義。“提高城鎮化質量，要堅持以人為本，有序推進農業轉移人口市民化。”〔6〕“農民市民化”過程就是農民轉變為市民的過程，這一轉變不僅僅在于農民擺脫農業從事非農產業的生產活動這樣的職業轉變，也應該是他們在文化習俗、生活方式、思想觀念和獲得福利保障、公共服務等各個方面融入城市的過程。

但是中國社科院發布的2013年《城市藍皮書》認為，雖然我國城鎮化率2012年就已經超過了50%，這超過50%的城鎮人口統計中包括了大量在城鎮生活和就業的農業戶籍人口，但是他們無法享受跟城鎮戶口一樣的公共服務和福利保障。所以從農業轉移人口市民化程度的指數來看只有40%左右，由于成本障礙、制度障礙、能力障礙、文化障礙、社會排斥和承載力等方面的約束，中國目前的農民市民化的進程還是嚴重滯后的。并且從2000—2011年，戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率的差距從10.5個百分點擴大到16.3個百分點，其實質是農業轉移人口市民化進程滯后。〔7〕

二、“農民市民化”與“人口城鎮化”的邏輯關聯 城市的本質始終與人緊密相連，城市是人類文明的產物，而城鎮化的本質正是人的城鎮化。美國著名的城市規劃學家和哲學家劉易斯·芒福德（Lewis Mumford，1895—1990），在其代表巨著《城市發展史：起源、演變和前景》中就提出“城市乃是人類之愛的一個器官，因而最優化的城市經濟模式是關懷人、陶冶人。” 〔8〕2011年中國社科院發布的《城鄉一體化藍皮書：中國城鄉一體化發展報告（2011）》中指出，2003年以來，我國的城鎮化進入高速發展期。但是高速發展之下，城與鄉在資源、投入、能源、產業布局等方面存在較大競爭，城鄉矛盾也加大，主要體現在城鄉收入、城鄉教育、城鄉醫療、城鄉就業以及城鄉的消費和政府的公共投入等多方面的差別。〔9〕國務院發展研究中心研究認為，中國城鎮化率的峰值在70—75%之間，到2020年，中國城鎮化水平將達到60%左右，到2030年，將接近67%左右，有2/3的人要居住在城鎮。今后20年，中國還將處在城鎮化快速發展的階段，將有5億農民需要轉化為市民。在中國城鎮化進程中，一個突出的特點是人口集聚的速度明顯慢于城鎮經濟增長及建成區面積的擴大速度。

人口城鎮化才是真正的城鎮化，因此在城鄉關系戰略轉型的背景下目前需要解決的首要問題是要加快城鎮化轉型和提高城鎮化質量，而這其中的重點和關鍵又在于農民的市民化。

對于農民這個階層來說，人口城鎮化是農民向市民轉化的主要推動力之一。中國社科院社會學所研究員王春光就認為“減少農民數量才能富裕農民”，隨著人口城鎮化的深入發展，中國的農民比重持續下降，農民人數不斷減少，尤其是勞動年齡人口的數量。農民向城市轉移的人口中適齡勞動力人口超過80%，隨著戶籍制度的改革，他們大規模地落戶于城鎮。中國農民市民化過程的特殊性在于，中國人口的基數比較大，農民轉為市民的絕對數量比較大。即使每提高一個百分點，農民轉為市民的數量也多達幾百萬之多，這幾乎相當于西方發達國家一個國家的人口數。這么多的人口短時間內迅速涌入城鎮，給城鎮帶來了不小的壓力。而農民轉化為市民又分為“就地城鎮化”與“農村流向城鎮”兩種轉化途徑。

通過“農村流向城鎮”形式的市民化途徑，在中西部經濟欠發達地區比較常見，即農村地區大量務農的青壯年勞動力流向經濟發達地區的城鎮務工。這樣容易造成農村“空心化”現象嚴重，農村的“三留”人口即老人、婦女和兒童比例過大，新農村建設失去了主力軍。〔10〕進而導致耕地浪費、住房空置與精神文明建設落后等村莊內部荒蕪的現象。而對城市來說，農村人口的大量涌入城市與城市公共資源不足的矛盾，造成城市內部二元結構矛盾凸顯。其實質是農業轉移人口市民化進程滯后，由此造成城市中的“新二元結構”。〔11〕尤其是東部沿海地區與“北上廣”等經濟發達的大中城市，人口增長迅速，使得資源不足、環境污染和交通擁擠等“城市病”問題嚴重。這種“候鳥式”的雙向流動市民轉化模式，不但使得農民在城市沒有歸屬感。而且除了職業非農化，其他如消費理念、自身素質、生活習慣等等沒有明顯城鎮化，也沒有享受到城鎮居民的同等待遇。戶籍人口城鎮化速度長期慢于常住人口城鎮化速度，是不徹底的市民化。

通過“就地城鎮化”形式的市民化途徑，在東部沿海等經濟發達地區的農村較常見。即通過產業結構調整、公共資源合理均衡配置和完善農村的基礎設施建設，縮小城鄉差距，加快當地農村經濟發展，提高農民收入，農民的生活方式也逐漸與城市現代化、文明化、開放式的生活方式相接軌，從而實現“不離鄉”“不離土”的市民化轉化。這種“就地城鎮化”形式下的農民市民化道路，從長遠來看，具有更深遠的意義。一來這是通過消除城鄉差距，實現城鄉一體化下的徹底的市民化，農村居民的生活質量與幸福指數并不低于城鎮居民；二來在我國這樣的人口大國，分散居住有利于減輕大中城市的壓力，消除“城市病”。農民進城只是表象，而生活方式、思想觀念和保障體制的現代化，才是真正的市民化。

三、“農民市民化”進程所遭遇的現實困境

十八屆三中全會提出“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙”，中國的城鄉二元社會經濟結構一直是制約農民市民化的根本原因。

農民向市民的轉化是工業化和城鎮化發展的必然趨勢，在這樣的轉變過程中，農民有得有失，一方面農民獲得了城鎮身份，成為了城市的“新市民”；另一方面，卻不得不面對“新市民”身份“認而不同”的尷尬。隨著工業化的加速和城鎮化的深化，城鄉一體化也在漸進，農民市民化在繼續。農民的土地占有量越來越少，土地是農民賴以生存的最重要的生產資料，是農民最基本的生活保障。一旦土地資源被剝奪，他們的生存就得不到基本保障。由于土地城鎮化快于人口城鎮化，農民被迫成為居民。2000—2010年，我國城市建成區面積增長了78.5%，而同期城鎮人口只增長了45.9%。

長期以來，中國城鎮化質量一直維持在較低水平，最根本的原因就是不能破除城鄉二元分割狀況，不能打破戶籍制度的枷鎖，不能給予進城務工人員以城市居民的平等待遇。結果是雖然目前中國城鎮的外來遷移人口大量增加，但其中絕大部分仍處在無法實現永久遷移的“半城鎮化”狀態。有數據顯示，到2011年，改革開放30多年來，有5000萬-6000萬農民失去土地。部分已成為城市居民，但還有近一半的人沒有工作和社會福利的保障。〔12〕因此，目前農民市民化主要面臨以下幾個困境：

（一）保障和福利制度政策的不夠完善，造成農民市民化的不徹底

2010年中央一號文件明確指出，要“大力發展縣域經濟，抓住產業轉移有利時機，促進特色產業、優勢項目向縣城和重點鎮集聚，提高城鎮綜合承載能力，吸納農村人口加快向小城鎮集中”。辜勝阻教授也說，把農民的戶口改變了以后，如果沒有相應的均等的公共服務，那不是真正意義上的市民化。〔13〕

中國社科院《中國城市發展報告（2012）》中指出，今后20年內，中國將有近5億農民需要實現市民化，為此至少需要40—50萬億元的成本。據初步測算，僅解決社會保障和公共服務，農民市民化成本至少人均10萬元。可以說市民化是需要當地政府在公共基礎設施、社會保障與公共服務方面進行高成本投入的，經濟越是發達地區，這樣的成本越高。而資金的不足，造成“新市民”無法享受到城市居民的養老保險、失業保險、醫療保險和住房公積金等基本保障。〔14〕從下表（表1）中看出，雖然農民工的社會保障比例從2008年到2012年一直在增長，尤其是失業保險與生育保險，但是比例依然大大低于城鎮居民90%以上的比例。

表1外出農民工參加社會保障的比例〔15〕

2008年2009年2010年2011年2012年養老保險9.87.69.513.914.3工傷保險24.121.824.123.624.0醫療保險13.112.214.316.716.9失業保險3.73.94.98.08.4生育保險2.02.42.95.66.1（二）農民就業市場開拓不夠充分和勞動力資源開發不夠合理，影響了農民市民化的進程

農民工在城鎮80%就業是不穩定的，如果沒有穩定的就業，那也很難市民化。所以，市民化最關鍵的是穩定的就業，讓農民在城市有穩定的工作和收入。

農民長期生活在農村，使得他們接受新事物和新技能的機會普遍落后于城鎮居民。根據中國科學技術協會對中國公眾科學素養調查結果，具備科學素養的農村居民僅占0.4%，比城市居民比例 3.1%低近7倍。〔16〕根據國家統計局調查，在農民工中，接受過農業技術培訓的占10.7%，接受過非農職業技能培訓的占25.6%，既沒有參加農業技術培訓也沒有參加非農職業技能培訓的農民工占69.2%。農民工當中超過50%的僅為初中學歷。〔17〕科學素養水平普遍較低、技能落后或者缺乏，學歷較低，使得這些新市民在城鎮激烈的就業市場中，處于劣勢。找不到工作或者從事勞動密集型的勞動者數量較多（見表3），再加上受到年齡和身份歧視，就業相對困難。即使能一時就業，通常情況下由于不在編制內也是“同工不同酬”待遇，并且極不穩定。收入少而不穩定（見表2），遠遠低于城鎮居民，而新入城所需要的吃喝住行等基本生活成本則遠遠高于在農村居住和生活。這樣辛苦而不穩定的生活，加上高成本的生存壓力，甚至使得農民萌生了重回農耕生活的愿望。

表2外出農民工的月收入水平〔18〕 單位：元＼人〖HTSS〗年份2008年2009年2010年2011年2012年全國13401417169020492290表3農民工從事的主要行業分布〔19〕單位：%

2008年2009年2010年2011年2012年制造業37.236.136.736.035.7建筑業13.815.216.117.718.4交通運輸、倉儲和郵政業6.46.86.96.66.6批發零售業9.010.010.010.19.8住宿餐飲業5.56.06.05.35.2居民服務和其他服務業12.212.712.712.212.2（三）傳統觀念的排斥和生活方式的局限，不利于農民市民化的環境形成

首先，城鎮原居民的偏見與排斥，農民自身的不自信，用工企業則將農民作為廉價勞動力，缺乏平等對待的心理。我國這樣的傳統農業大國，長期以來一直靠農業立國，農民數量眾多。但是傳統觀念卻又歧視農業和農民，不僅是原城鎮居民，就是農民自己，都覺得農民身份低人一等，從事農業生產是不體面的職業。傳統的城鄉二元結構，對于農民和市民的身份地位人為劃分長期存在。中國社會科學院人口研究所所長蔡昉認為，城鎮原居民，相對于農民來說，是傳統的計劃經濟體制的受益者。作為既得利益者，為了維護現有利益和特權，通過影響地方政府的政策制定過程，幫助形成了排斥外地民工的歧視性就業政策，造成勞動力市場的分割。〔20〕政策口號上宣揚農業是國民經濟的基礎，是經濟發展的基礎，是重中之重。但是實際上農業是工業的附屬，犧牲農業全力支持工業，工業產值往往成為衡量政府政績工程的重要標志。

其次，農民自身生活方式和文化素質的局限性，以及長期形成的小農思想的制約。農民進城之后，多居住于單位提供的集體宿舍，集中地與原居民居住地區存在明顯的隔離，工作辛苦收入低而不穩定導致他們的生活消費方式單一。社會支持方面，農民工的社交網絡仍然沒有突破以血緣、地緣為紐帶的傳統網絡邊界，社會支持網絡缺乏，推動農民工與城市原住居民之間的社會融合難度很大。〔21〕

（四）高成本的生存壓力，延緩了農民市民化的速度

市場經濟條件下，由于對農村土地低成本高利潤的追逐，農民的土地被大量征用，農民也就不再是傳統意義上的農民，他們賴以生存的保障就被剝奪了。而其農民的身份也被迫轉化為市民，在這樣的過程中雖然農民得到了土地征用的補償款，但是所得補償款用以在城鎮定居生活的成本遠遠不夠。

農民進城之后絕大部分從事收入較低的體力勞動，工作極不穩定，而生活開支較在農村增加數倍，入不敷出。除了基本的吃穿住行單一的生存消費，其他娛樂或者享受性消費基本沒有，生活方式和習慣與原居民依然相差較大。

農民成為市民的過程或是主動的或是被動的，但是農民進城的最初愿望都是美好的，即希望通過勞動獲得更高的收入，來提高或者改善生活質量等等。但是最終由于以上所說的保障福利制度的不完善和就業收入的不穩定因素，以及自身素質較低等原因，使得他們在城鎮的生存舉步維艱。而對故土和家鄉親人的思念導致農民對城鎮缺乏融入感和歸屬感，也打擊了農民的自尊心和進城的自信心。

因此雖然越來越多的農村勞動力轉移到城市就業并從非農業部門獲得主要收人，但在“農轉非”的政策只能解決農民的身份，由于在城市無法定居下來，導致他們仍然不敢也不愿意隨便放棄土地作為最后的生存保障，這也就是農民工權衡利弊之后，寧可守住自己的農民身份也不愿意進入城鎮的主要原因。

四、推進“農民市民化”的三維實踐指向陸學藝教授認為從中國的國情看，中國式的城市化要分三步走，農民首先是要變職業；其次是居住地要變；最后方是身份的變化。〔22〕中國社會科學院農村發展研究所教授于建嶸對話鳳凰網時表示，“在制度上確立農民市民化。”“這不僅是農民市民化，而是整個社會的公共利益、服務需要均等化。”他認為在中國，農民工實現社會身份的轉換有兩種途徑：一是將戶口轉為城鎮戶口，二是無論其為何種戶口而給予其與城市居民平等的公共服務。而有專家指出中國的城鎮化是不典型的城鎮化，大量的農民還只是名義上的“市民”。需要建立和完善醫療、就業、養老等社會保障制度，將農民也納入城市公共服務體系，享受城市的公共資源。

根據中國社會科學院的《城市藍皮書》研究，農業轉移人口在政治權利、公共服務、經濟生活、文化素質等各個方面與城鎮居民的差距都比較大。十八屆三中全會提出“必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮化健康發展體制。”

因此我國的農民市民化過程任重而道遠，在快速城鎮化和城鄉關系轉型的進程中如何保障農民的權益，如何穩妥地推進農民市民化進程是必須面臨的問題。當前我國農民市民化十分緊迫的是要解決三個問題：“新市民”的“同城待遇”；“新市民”的“身心歸屬”和失地農民的再就業。

（一）“新市民”的“同待遇指數”問題

國家統計局的數據顯示，雖然2012年中國城鎮化率達到52.57%，但戶籍城鎮化率僅為35%左右。這就表示，被納入城鎮人口統計數量的農民及隨遷家屬，未能取得相應的城鎮戶籍。“新市民”在身份上是居民，但是沒有享受到城鎮居民的待遇，未能平等地享受到與城鎮居民一樣的教育、醫療、住房、養老和就業等公共服務，因此理論界一直都在呼吁積極進行戶籍制度改革。

理論界普遍認為中國的戶籍制度改革一直進展比較緩慢，其中最重要的原因是中國戶籍制度不僅是單純戶籍登記和城鄉人口管理制度，而且還在于戶籍利益，即城鎮戶口所附帶的公共服務資源和社會福利政策。十八屆三中全會提出要“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化”，將邊緣化的“新市民”轉化為真正的城鎮市民。有老可養和有病可醫等基本保障政策的進一步落實，才能為“新市民”融入城鎮解決后顧之憂，提供強有力的政策保障。

但是莊創裕與王國平等都認為生活在一座城市中的市民、農民、移民享有完全相同的待遇，在現有的生產力發展水平下，這既不科學也不現實。追求“同城同待遇”，應是“同城同待遇指數”，即市民、農民、移民的待遇指數相同。政府應該采取“完善市民待遇、提升農民待遇、落實移民待遇”的路徑，不斷縮小不同群體、不同區域的待遇指數，最終實現“同國同待遇指數”。〔23〕

（二）“新市民”的“身心歸屬”問題

隨著戶籍制度改革的推進和城鎮化的發展，青壯年勞動力越來越多地流向城鎮，城郊的農民被納入城鎮區域，失地農民取得了城鎮戶口，農民成為市民越來越容易。但是“新市民”在融入城市生活方面，卻并非成為市民那樣容易。“新市民”的戶口是轉化了，但是還需要城鎮配套設施建設的同步，例如保障性的住房、福利和就業政策、醫療保險、子女上學、交通出行和社區管理體制等等。國家統計局調查結論僅有0.6%的外出農民工在務工地自購房，大部分還是住單位宿舍。

另外“新市民”面對新的生活環境，生活方式、與人相處方式、思想觀念都不一定合拍，人往往容易出現焦慮的情緒。收入差距、身份不被認同，尤其在再就業遇到困難的時候，更容易出現自信心、歸屬感和安全感缺乏等心理問題。

因此在城鄉關系轉型時期，政府、企業和社區就要給“新市民”多一些關愛，政府加快“新市民”聚集地的配套設施建設，企業和社會多提供精神文化服務，免費開展心理講座與心理咨詢服務。“身心歸屬”問題的解決，需要政府、企業和“新市民”一起努力。

（三）失地農民的再就業問題

王國平認為我國劃分社會群體的戶籍、職業和居住地三個標準正在逐步弱化乃至消失，關鍵是土地和待遇兩個標準。他認為從某種意義上講，土地也是一種待遇，是保障農民的最大待遇。〔24〕城鎮化進程的加速發展，使得越來越多的農民失去了祖祖輩輩賴以生存的土地，失去了最大待遇，被迫成為“新市民”。雖然失地農民所得補償款不斷提高，但是補償款不是解決農民轉為“新市民”之后生存問題的一勞永逸的好辦法。失地補償款只是暫時能夠緩解農民成為“新市民”的生存壓力，最根本的還是要提高“新市民”的自身素質。當地政府、企業和社會力量能夠根據現實情況，普及對農民的就業培訓指導和教育指導，提高勞動者職業技能，開發農村勞動力資源，增強就業競爭力，促進就業。通過對勞動力資源的合理開發和充分的就業市場的開拓，從硬件和軟件上為農民實現穩定就業創造條件。失地農民的再就業問題，與前面的“同城待遇”和“身心歸屬”問題相比，其實更為迫切與重要。這才是解決失地農民生存的關鍵，也是新農村建設和農村可持續發展的關鍵。

因此在城鄉發展規劃中要對城鄉的基礎設施建設、經濟發展、公共服務、社會管理等諸多方面進行一體化規劃布局，促進生產要素在城鄉間合理流動、公共資源在城鄉間均衡配置。統籌推進人口管理制度改革，創新和完善城鄉人口服務和管理制度，促進城鄉人口有序流動和合理分布。要穩步推進戶籍制度改革，逐步建立起城鄉一體、以居住地為依據的人口登記制度，最終消除城鄉分割的二元戶籍制度。通過農民工的市民化，讓農民工享受到與城鎮居民平等的公共服務，使其在勞動就業、子女教育、醫療保障等方面逐步融入城鎮，成為真正意義上的城鎮居民。通過充分調動社會力量，盡可能縮短農民工市民化的過程。

隨著城鎮化的深化和有序推進，工業化和農業現代化的發展，城鄉一體化的目標必將實現，“新市民”能夠平等地依法享受各種權力和保障，擁有更多的自由和機會，生活方式和觀念融入城市生活，最終完成從傳統農民到城鎮居民的轉型，成為真正意義上的“市民”，進而實現農民市民化的最終目標。

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【責任編輯：劉彥武】