中國“城鄉關系”的現實境況與發展指向

〔摘要〕城鄉關系一直呈現出“分立而不分離”的特征，并受到社會各界的廣泛關注。本文透過描述性分析，揭示出中國城鄉關系在經濟、社會等諸多方面存在嚴重失衡。在此基礎上，我們利用“城市偏向”的理論范式嘗試性地對中國城鄉關系失衡的緣由進行了理論解釋，認為中國的城市偏向主要包含1978年之前的價格偏向和1978年之后的非價格偏向，造成這一偏向的直接原因主要在于以重工業為主的趕超型發展戰略、以GDP為中心的政績考核制以及農村集團的數量悖論；而這一偏向政策得以存在和持續的本質根源則在于中國社會主義意識形態的作用。對此，文章認為可通過制度供給、對鄉村的補益賦權以及次級城市發展戰略等發展路徑，最終實現城市與鄉村的均衡發展。

〔關鍵詞〕城鄉關系；城鄉失衡；城市偏向；次級城市發展戰略

〔中圖分類號〕F291〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-9187-（2014）02-0026-08

一、問題的提出：“分立而不分離”的城鄉關系城市和鄉村是社會生產力發展和大分工的產物，自城市從鄉村分離出來后，城鄉關系便隨之產生。對照人類現代化發展歷程可知：“分立而不分離”一直是城鄉關系的具體表征。一方面，城市和鄉村是相互分立的，二者的生產生活是相互分開的；另一方面，城市和鄉村卻又相互聯系、不可分離，這在傳統社會主要表現為“城鄉間經濟上的剝削與被剝削的關系，社會上的控制與被控制的關系，政治上的統治與被統治的關系”；〔1〕在現代社會著重體現為鄉村資源向城市的單向流失。可以說，如今“城鄉關系”問題已成為中國現代化進程中的一項公共性話題，并受到社會各界的廣泛關注。

中共十八大報告明確指出：“解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑。要加大統籌城鄉發展力度，……形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系。”十八屆三中全會更進一步指出：“根本解決城鄉二元結構、城鄉發展差距等問題，必須推進城鄉發展一體化。” 這表明黨和政府已充分認識到城鄉一體化建設的嚴峻性與迫切性，必須以科學的發展觀念來推動城鄉的均衡前行。馬克思的理論預設以及各發達國家的實踐歷程均表明，城鄉關系必然會經歷從“一體”到“分離”再逐漸“協調”并最終“融合”的過程。由此，值得我們反思的是：我國城鄉關系的現實境況到底怎樣？其發生機理究竟如何？實踐路徑又應走向何處呢？對此，本文試圖通過對統計數據的描述性分析來揭示中國城鄉關系的現實樣態，并嘗試性地利用城市偏向理論對中國城鄉關系的發生機理進行理論解釋，并指出其未來的發展走向，旨在為我國城鄉發展一體化的實現提供一些知識支援，早日有效達成馬克思所謂的城市與鄉村的“共融”。

二、描述性認知：中國“城鄉關系”的失衡 無論是從理論文獻的解讀，還是通過對社會現象的透視，我們都能得出一個感性的經驗假設，這即是城鄉關系是失衡的、差距巨大的、是偏向于城市發展思維的。然而，到底這一失衡程度如何？差距規模多大？還需進一步利用統計數據來實證檢驗。對此，筆者嘗試性地通過對相關數據的描述性分析，來進一步直觀地認知中國城鄉經濟、社會等諸多方面的失衡境況。

（一）中國城鄉經濟發展的失衡

就我國城鄉經濟發展水平總體狀況而言，城市與鄉村差距也十分顯著，呈嚴重失衡狀態。這主要體現于城鄉固定資產資金支持、居民收入以及居民消費幾方面。

第一，城鄉固定資產資金支持的嚴重失衡。政府對城鎮和農村社會的資產資金投資力度的強弱，是城鄉社會整體經濟發展能否取得快速發展的關鍵性因素。根據相關統計數據（具體如圖2所示），我們可以鮮明地得出一個結論：即是政府在固定資產投資和資金支持上一直偏向于城市，而對農村的支持力度卻十分微弱，這應是導致城鄉失衡及其差距擴大的重要因素所在。具體來看，一方面，從固定資產投資比值上來看，1995年至今，中國城市與鄉村的固定資產投資差距一直快速增大，其比值已從1995年的7.79倍已擴大至2011年的33.27倍，差距十分驚人，并仍有進一步擴大的趨勢；另一方面，從固定資產投資的絕對數上來看，1995年城鎮與農村的固定資產投資額分別為15643.7、2007.85億元，絕對值差距為13635.85億元，而2011年城鎮與農村的固定資產投資額則分別為302396.06、9089.07億元，絕對值差距已增加至293306.99億元，差距竟然擴大了21.5倍之多。這足以表明中國城市與鄉村經濟發展的失衡現狀了。

圖11995—2011年中國城鎮與農村固定資產

投資情況對比①

第二，城鄉居民收入的失衡。城鄉居民人均收入的高低直接鮮明反映了城鎮與農村居民生活條件的好壞。圖3的趨勢線和柱形圖直觀地表明，一方面，在總體趨勢上，自1978年改革開放以來，中國城鄉居民的人均收入差距一直呈現出波動性地擴大趨勢，已由1978年最初的2.57倍擴大至2011年的3.13倍之多，在改革開放前十年中，城鄉居民收入還處于較平穩的狀態，而在進入二十一世紀后，城鄉居民收入差距飛速拉大，至今已造成巨大的差距。另一方面，在居民人均收入絕對值的變化上，差距數字更是驚人，城鎮居民的可支配收入總是以飛快的速度增加，而農村居民則僅是在小范圍地上升，1978年我國城鎮與農村居民的人均純收入分別為343.4、133.6元，差距僅為209.8元，而至2011年時，我國城鎮與農村居民的人均純收入則分別為21809.78、6977.29元，差距已到達14832.49元。因而，如何促進農村居民收入的穩步增加，是黨和政府近年來迫切關注的問題。

圖21978—2011年中國城鎮與農村人均收入水平對比

①由于1995年之前部分年份的城鄉固定資產投資數據缺失，故在此只統計了1995-2011年的城鄉情況。

第三，城鄉居民消費的失衡。從圖4的趨勢線和柱形圖可以看出，一方面，在總體消費水平上，1978年以來，中國城鄉居民的消費差距一直呈現出緩慢擴大趨勢，并已由1978年的2.9倍擴大至2011年的3.7倍，特別地，這一差距主要在在1985年之后迅速拉大，并且近20年來這一差距程度一直維持在3.5倍左右而上下波動。另一方面，在城鄉居民消費的絕對數值變化上，農村居民的消費僅僅是有所增加而已，而城鎮居民的消費則是飛速性地飆升，比如，1978年我國城鎮與農村居民的總體消費水平分別為405、138元，差距僅為267元，而至2011年時，我國城鎮與農村居民的消費水平則分別為18749.58、5633.03元，差距已到達13116.55元。

表1則進一步表明了城鄉居民在實際消費項目上的差距，一方面，總體來看，當下農村居民的消費重點主要還在于放在食品類、衣著類、居住類、醫療保健類等方面，而在家庭設備類、保險服務類、銀行服務類、文教娛樂類等方面的消費支出相對較少，就2011年來看，農村居民在食品類、衣著類、居住類僅三項的消費支出就為22047.2億元，占了農村總消費的58.96%；而城鎮居民不僅在食品、衣著、居住等必需品的消費上遠高于農村，在文教娛樂類、家庭設備類、保險服務類、銀行服務類等項目支出上也遠高于農村，并且所有項目的差距均逐年增大，比如，在文教娛樂用品及服務類支出上，2009年的城鄉居民支出差距為6973.09億元，而2011年就已擴大至9965.3億元了。

圖31978—2011年中國城鎮與農村居民

總體年消費水平對比

數據來源：根據《2012年中國統計年鑒》整理計算而成。

（二）中國城鄉發展其他方面的失衡

經濟發展的城鄉失衡是當下中國城鄉關系的具體表征，除此之外，城市和鄉村在社會建設的諸多方面都存在一定程度的差距，比如：文化教育水平、民生福利水平、醫療保障水平等等，具體如表2所示。

在文化教育水平方面，總體上看，過去的十年里取得了跨越式的進展，九年義務教育的普及，基本掃除了青少年文盲現象；學雜費的免除，在一定程度上也減輕了學生負擔。據統計數據顯示，2011年我國學齡兒童凈入學率為99.8%，小學畢業升學率為98.3%，初中畢業升學率為88.9%，高中畢業升學率為86.5%，而在2000年時，我國初中畢業升學率和高中畢業升學率僅為51.2%、73.2%，十年內則分別提高了37.8和13.3個百分點，這充分說明基礎教育問題已基本解決，正向高等教育大眾化發展階段進發。當然，城市和農村的教育水平上還是存在一定差距的，如表4 所示，城市與農村在普通初中、高中學校數目的建設上，差距比值為2.41，普通中小學在校學生數的差距比值為2.27，2011年我國鄉村人口占比為48.73%，在城鄉人口數接近均等的情形下，城市的學校建設和在校生人數卻為鄉村的2倍之多。除此之外，農村青年本科學歷所占比例依然不高，且在教育投資上，農村仍低于城市，同時教育基礎設施和學校條件仍與城市有所差距。這些均足以表明了城鄉教育不平衡問題的存在。

在民生福利、醫療保障水平上，由于黨和政府近幾年一直重在強調民生建設，在各部門的共同努力下，我國的公共服務水平整體上還是取得了積極進展，但相對城市而言，農村仍比較落后。比如：農村居民低保標準僅為城市居民的一半左右，城市每百戶家用計算機是農村的4.5倍多，家用汽車也為農村的3.37倍，同時，城市配備的衛生技術員、注冊護士、以及衛生床位數都是農村的2-3倍之多，等。除此之外，在城鄉社區事務、文體娛樂、就業保障、環境保護等公共服務建設方面均存在著一定的差距。

總之，當下中國的城鄉關系處于嚴重失衡的狀態，在此境況下，如何實現十八大所提的“經濟、社會、文化、政治、生態”的“五位一體”發展，值得我們進一步去反思。

表22011年中國城鄉社會建設等方面的差距

主要維度主要指標城鎮農村比值民生福利水平居民最低生活保障平均標準（元/月/人）287.6143.22.01人均國內旅游花費（元）8784711.86居民家庭文教娛樂支出比重（%）12.27.61.61每百戶擁有家用汽車（輛）18.585.513.37每百戶彩色電視機擁有量（部）135.2115.51.17每百戶家庭計算機擁有量（部）81.918.04.55文化教育水平普通初中、高中學校數目（所）38518159832.41普通中小學在校學生數（千萬人）12.125.332.27醫療保障水平每千人擁有衛生技術人員（人/千人）7.903.192.48每千人擁有注冊護士（人/千人）3.290.983.36每千人擁有醫療衛生機構床位數（張/千人）6.242.802.23…………………………數據來源：根據《2012年中國統計年鑒》及國家民政部、人社部、衛生部、教育部等門戶網站整理而得。

三、城市偏向的理論范式及中國城鄉失衡的理論解釋 “城市偏向理論”作為一種富有解釋力的理論工具和分析范式，被廣泛應用于城鄉關系問題的研究，為當下“城鄉失衡”問題的剖析提供了有力的理論依據。

（一）城市偏向理論——城鄉關系的一個解釋模型

城市偏向理論（Urban Bias Thesis）作為一個基本的理論范式和解釋模型，被廣泛應用于城鄉差距、城鄉關系等問題的研究，為發展中國家的城市偏向問題提供了一個極為有效的分析框架。

簡單地說，“城市偏向”即是指一個國家在經濟發展戰略上以城市為中心，集中國家各種資源優先發展城市和工業，并設想在未來以先進的工業化和城市帶動農業和農村共同發展的模式。〔2〕這種“城市——工業化”經濟發展的戰略模式①，曾被發展中國家在工業化初期廣泛采用，并為其迅速集聚資源和工業化推進發揮了積極作用。然而，拉丁美洲和非洲的實踐證明，這一“城市偏向”的發展模式并不易取得成功，所期望的“涓滴效應”不僅被強化集中的“回流效應”所取代，而且更是引發了一個嚴重的后果：即是城鄉關系的扭曲、城鄉區域差距的擴大，以及作為現代化的城市中心與落后鄉村之間二元結構的生成與強化。對此，以“城市偏向理論”為代表的均衡發展理論被相繼提出，并得到學者們廣泛而深入的研究。比如，Ranis 和Fei在對東亞發展經驗研究的基礎上，即批判了Lewis 的二元經濟結構論，指出其片面地強調工業部門的擴張而忽視了農業部門的重要性，認為應注重維持工農業兩部門之間的均衡發展，才能最終消除發展中國家的二元經濟結構，并修正形成了Lewis-Fei- Ranis模型。〔3〕Wellise也指出，城鄉收入差距擴大的一個重要原因是發展中國家的政府把城市化和經濟

①“城市——工業化”經濟發展模式的代表性理論主要有：增長極理論、二元結構理論、核心邊緣理論，這三種理論均強調城市優先的非均衡發展，繼而再通過城市的“擴散效應”帶動農村發展。增長等同于經濟發展，極力推行城市偏向型的發展戰略。〔4〕

根據貝克爾等學者研究分析，城市偏向的政策主要涵蓋三點：一是宏觀經濟政策扭曲了經濟信號；二是政府把投資資金主要用于城市基礎設施的建設上；三是城市公共部門的就業嚴重低效率。〔5〕“城市偏向理論”即是對這種以“城市——工業化”模式為主旨的城市偏向發展戰略政策的激烈批判與理論反思，其本質旨在強調城市與鄉村的均衡與協調發展。具體而言，這一理論最先是由美國經濟學家利普頓（Michael Lipton）在其1977年出版的《Why Poor People Stay Poor： A Study of Urban Bias in World Development》一書中系統闡釋提出的，〔6〕Michael Lipton指出，“政府在經濟社會發展過程中實施偏袒城市的政策，結果是有利于城市生產者和消費者，而不利于農村居民。”他首先對城市偏向政策的形成機制進行了分析，Lipton認為發展中國家出現城市偏向的根本原因主要在于“強城市階層影響力、弱農民政治影響力”的政治結構，即“在大多數發展中國家，一方面，雖然農村人口眾多，但其參與意識很弱，存在人數眾多但政治影響力微弱的‘數量悖論’；另一方面，盡管城市人口占總人口的比重較小，但由于城市階層的組織性、游說能力和政治影響力遠高于農村階層，加之主流發展理論支持城市工業化發展模式，使得政府在經濟活動中實施了一系列偏向于城市發展的投資、稅收、價格以及其它政策，由此造成了城鄉關系的扭曲和農民生活的困境。”〔7〕

另外，Lipton的城市偏向理論指出，大多數發展中國家的城鄉關系是城市偏向的，即在價格、稅收、投資、外貿等經濟政策上，優惠城市而歧視農村，從而造成城市與農村在生產力水平和經濟發展上的明顯分化。并且，Lipton還進一步指出，城市偏向政策主要有兩個階段時期的體現：一是經濟發展初期階段的價格扭曲政策，這主要是指農產品價格低于市場價而城市生產的商品價格卻高于市場價的扭曲政策。即“在經濟發展初期，發展中國家所制定的價格、稅收及其他政策均有利于城市集團，這些政策所引起的價格扭曲會人為壓低農產品價格而抬高工業品價格，進而損害農村集團的社會福利”。〔8〕二是經濟發展后期的非價格偏向政策。這主要是指財政、金融、投資等公共服務領域支出的城市偏向。1980年后，價格扭曲政策遭遇弱化，以公共服務為主的非價格偏向政策逐漸凸顯出來，Lipton指出，“這種城市偏向型的公共支出政策，一方面不僅直接提高了農村居民的醫療衛生支出與道路建設等費用，另一方面更是間接弱化了農村居民在價格控制方面的能力，產生了諸多消極影響。公共領域的支出確實為城市帶來了巨大收益，為城市吸引了更多的技術、資本和大量企業，同時，農村的大量存款更是為城市擴建提供了重要資金支持，極大增強了城市居民的見識能力和就業機會，但這種政策導向所形成的城市集聚卻不利于城鄉經濟社會的整體性發展。”〔9〕對此，該理論提出三大重要論點：一是從公平角度來看，農村地區擁有絕大部分貧困人口，因而應實行由城市到農村的再分配；二是從效率角度來看，農村擁有絕大部分能推動經濟增長的低成本生產要素，因而應將農村作為重要的投資場所；三是發展中國家應堅持城鄉均衡化的發展戰略，削弱甚至摒棄各種畸形的偏向城市戰略，以實現城鄉間的均衡發展。

總之，城市偏向理論一經提出，即引發了諸多學者的評價與響應，甚至引發了“自下而上”的發展戰略的探索，如：弗里德曼和道格拉斯就首次提出了“鄉村城市發展戰略”。該理論作為城鄉均衡發展的典型代表，對于解釋城鄉關系失衡、破解城鄉差距有重要作用。

（二）城市偏向理論對城鄉關系失衡的解釋

就中國而言，鄉村的凋敝與城市的喧囂是中國社會發展進程中的獨特景象，城鄉制度設計在工業化推進的過程中具有顯著的城市偏向特征。比如：存在農產品價格制定的偏向、義務教育的偏向、政府公共服務投資支出的偏向，等等。并且這種城市偏向的制度設計有著其獨特的政策表現與形成機制。正如城市偏向理論所言，城市偏向主要有兩大階段的政策體現：經濟發展初期的價格偏向和經濟發展后期的非價格偏向。中國的城市偏向同樣具備這兩大時期的表現：一是1978年之前的價格偏向；二是1978年之后的非價格偏向。

第一，1978年之前的價格偏向。計劃經濟時期，在黨和政府施行以工業化為主的“趕超型發展戰略”的框定下，城市偏向政策通過一系列非均衡制度確立下來，這主要體現在50年代開始實施的工農產品價格的剪刀差和糧食的統購統銷制度兩大方面，其實質在于農村生產要素向城市的單向流動。即政府主要通過對農產品壓價、工業品提價、農產品流通渠道壟斷等具體舉措，同時配合糧食的統購統銷制度，來創造有損農業發展的貿易環境，從而汲取大量農業剩余，為城市提供廉價的生活生產資料，并未工業化的發展提供原始資本積累，同時政府還為城市居民提供各種政策性補貼以保證城市工業的循環，由此即形成這種隱性意義上農產品低于市場價、工業品卻高于市場價的工農產品“剪刀差”，造成農村衰敗、農業弱勢、農民貧困的局面。據有關學者分析測算，“從1952到1990年間，中國政府通過價格剪刀差從農業中汲取了8708億元資金剩余，若加上農業稅收、農村金融流出等，這一提取量將高達11594億元”。〔10〕

第二，1978年之后的非價格偏向。改革開放后，價格的城市偏向逐步減弱，但非價格的政策偏向卻逐漸凸顯，這主要表現為公共服務領域的財政支出偏向，這種低農村財政投資的政策與中國長期施行的農村高稅收政策體系共同構建了一種“雙偏向型”的財稅制度。也即是說，一方面，農村居民的農業稅制負擔遠高于城鎮居民的工商稅體系，根據有關學者的統計測算，“1994-2005年期間，農村居民人均稅負達到城鎮居民人均稅負的1.35倍。”〔11〕雖說2006年后農業稅已正式取消，稅收負擔盡管有所減輕，但農民的實際負擔仍較重。另一方面，政府的財政支出也有著嚴重的城市居民偏向性，即政府在基礎設施、公共服務、民生福利、科教文衛、外貿金融等方面的建設，更多地偏向于城市投資，而對農村發展和農業建設的財政支持卻相對薄弱，從而進一步造成了城鄉經濟增長的速率嚴重失衡，最終引發世紀之交“三農問題”的出現以及城鄉差距的不斷擴大。根據有關學者的統計測算，“1978-2005年期間，非農業部門每單位所耗費的財政支出是農業部門的2.75倍，政府對城鎮居民年人均財政支出是農村居民的20.97倍。”〔12〕《2012年中國統計年鑒》數據也顯示，支持農業生產的支出占財政支出比重總體上呈下降趨勢，由1978年的13.43%下降為2011年的8.72%，其中，2003年最低，僅占7.12%。

那么，中國的城市偏向政策是何以形成并能持續存在的呢？其形成機制的獨特性究竟為何？表面來看，中國城市偏向政策形成的原因有三方面：趕超型的發展戰略、以GDP為中心的政績考核制、農村集團的數量悖論；而這一偏向政策得以存在和持續的本質則在于中國社會主義意識形態的作用。

其一，以重工業為主的趕超型發展戰略。新中國成立之初，黨和政府曾明確提出要消滅城鄉差距，實現社會主義工業化，但由于當時國家處于經濟被封鎖、政治被孤立的嚴峻的國際環境之下，中國不可能在短時間內實現社會主義工業化這一偉大目標，更不可能走“先農業、后輕工業、再重工業”的工業化發展自然順序道路。于是，為了迅速改變中國落后的事實現狀，提升國際地位、實現民族復興，黨和政府便選擇了優先發展重工業的“趕超型經濟發展戰略”，正如林毅夫、蔡昉等人所言，“國家實行計劃經濟體制，人為壓低利率、匯率， 能源、原材料、勞動力的價格，通過不等價交換將剩余集中起來，使不具有比較優勢的重工業在這種扭曲的宏觀政策中也能生存和發展。”〔13〕這一非均衡發展戰略使得城鄉發展逐步淪為“城市—工業偏向”的狀態，通過工農產品剪刀差手段使生產資源過度向城市流動與集中，而農業、農村的發展則處于邊緣境地。同時，黨和政府更是實施了嚴格的“農產品統購統銷制度、人民公社制度、城鄉戶籍制度以及與之相關的糧油供應、就業和福利保障制度”，這與工農產品剪刀差相結合，來嚴格控制城鄉人口流動，實行城鄉分割，共同保護城市的工業化和群體發展利益，其結果必然導致了城鄉二元經濟結構的強化和差距的擴大。

其二，以GDP為中心的政績考核制。“經濟增長至上”是我國黨和政府一直追求堅持的發展觀念，在這一發展理念下，經濟建設水平即理所當然地成為了衡量地方政府政績的首要指標，換言之，即上級政府始終施行以GDP增長為中心的政績考核制，以GDP 增長率來考核下一級地方政府的政績。由此，在這一壓力型體制的框定下，地方政府的行為便遭遇異化，逐漸淪為“公司化”的利益主體，其行為目標和動機則異變為一味單向度地追求地方經濟增長和財政收入的增加。也即是說，地方政府更多地是重點關注城市中心的經濟建設，而解決三農問題、推進農村發展的重大戰略任務卻被拋之腦后。于是，這種異變行為便進一步導致了地方政府片面追求經濟增長的單向性思維，產生了有悖于經濟長期均衡可持續發展的帶有城市傾向政策舉措，如，重城鎮產業、輕農村農業；重城鎮投資、輕鄉村發展；強調短期利益、忽視長期發展，等。這種異化的地方政府行為最終導致城鄉關系的扭曲及城鄉差距問題進一步擴大。

其三，農村集團的數量悖論。中國的城市偏向問題的存在，不僅是國家戰略安排的必然產物，也是城鄉二元利益集團博弈的結果（蔡昉教授研究認為1978年之后的城市偏向主要在于城市利益集團的政治壓力，1978年之前則主要受趕超型發展戰略的影響〔14〕）。即Lipton所說的農村集團的“數量悖論”，這主要表現為“城市階層的強影響力與農民政治的弱影響力”的二元博弈。一方面，“中國城市居民在各級人民代表大會的比例遠高于農村居民，比如，在歷屆人民代表大會的農民代表比例中，僅第四屆、第五屆達20%之多，其余均在10%左右甚至更低。這使得城市居民在政策和制度制定上的影響力比農民大很多，從而造成農村居民的利益訴求無法得到有效表達，其制度設計也就更傾向于城市居民的利益，造成城鄉差距的擴大。”〔15〕另一方面，農民的組織性和一致行動能力也較為缺乏。正如賀雪峰教授所言，“當下的鄉村社會是一個半熟人社會，大家更多的只是臉熟而已，缺乏更深的了解和信任，因而也就有了不同的意見和分歧。”〔16〕也就是說當下的“村莊在很大程度上是低社會關聯的，大部分村民缺乏調用相互之間關系的能力，一致行動能力較為缺乏”。〔17〕在如今村社日益原子化的形態下，現代文化尚未建立，傳統文化又面臨解體，這種文化上的斷裂導致鄉村社會內部凝聚力逐漸衰退，社會認同感和共識日益低下，進而導致社會整體的信任度和合作力普遍缺失和低下，進而也就出現了農民集體行動溝通成本過高而引發的“搭便車”現象，出現了農民參與意識弱這一情形的發生，造成農民人數眾多而政治影響力卻很微弱的“數量悖論”，最終導致城市偏向發展政策的確立及城鄉關系的失衡。

當然，以上三方面的原因對中國城鄉關系的失衡還缺乏足夠的有效解釋力，中國的城鄉失衡的本質而是在于其獨特的社會主義意識形態。中國的“城市偏向”不是自然的原因，而是一種政治結果，也即是制度性的安排與框定。改革開放前，中國是一個“全能主義”社會，統治精英階層的意志至上，領導者優先發展重工業的決策判定與城市偏向政策密不可分；同時，中國的工業化不僅是“后發性工業化”（依靠農業提供資金積累），更是一種“社會主義的工業化”，即統治階級把“工業化”與“社會主義”的意識形態相結合了，而這便對中國趕超型經濟發展戰略以及由此形成的城市偏向政策做了“合法性的論證”，鄉村為城市工業化提供資金積累也就被理所當然地賦予了“工農聯盟”的政治意義了，同時統治階級還通過一系列的政治制度來限制人口眾多的農民集團的政治影響，所以在一般發展中國家只與特定發展階段相聯系的戰略和政策選擇，在中國卻直接上升為的一項“合理合情”長期性制度，為城市偏向政策的實施提供了有效的政治保障。改革開放后，中國城市偏向政策得以持續存在的主要動力即是相關學者所言的“城市政治系統成員的利益驅動和城市集團的政治壓力”（在此不再敘述）。因此，中國的城市偏向政策其實是被穿戴上了一件“合法性”的外衣，而由此所形成的城鄉關系失衡或城鄉差距則可理解為一種“合法性的困境”。

四、發展指向：從“城市偏向”到“城鄉均衡” 城市偏向理論指出，帶有城市偏向的發展模式是低效率和不公平的，發展中國家應實施有利于城鄉均衡增長的發展戰略。對此，結合中國的實際情形，筆者認為有三點值得反思：

第一，強化制度均衡供給。著名經濟學家舒爾茨曾說：“要改變農業落后和農民貧困的現象，首先要拋棄制度性的歧視。”〔19〕因而，要扭轉城市偏向型政策，必須做好以下制度供給：一是要從根本上改革城鄉二元戶籍制度，這即是說必須還原戶籍制度人口管理、遷移等基本功能，而將帶有就業、教育、社會保障、民生福利等職能的制度徹底改變，消除公共產品供給的城鄉差異性；二是要逐步建立城鄉一體的社會保障制度，保障農村居民的應得利益，比如，有必要將進城務工人員逐步納入社保體系，消除“貧民窟式”的城市化、建立城鄉一體的綜合社會救助體系等等；三是要逐步完善農民群體的利益表達機制，農民群體一直存在政治權益弱化和利益表達淤塞的問題，必須有效建立具體的組織渠道，促使農民的利益能得到有效表達，從而優化政策過程體系機制。

第二，增大對鄉村邊緣地區的補益和賦權。有學者指出，發展中國家不僅存在收入差距，更有著非收入方面的差距，特別是基礎教育、基本醫療衛生服務以及基本社會服務等方面所面臨的機會不平等。〔20〕這正是城市偏向的制度性設計所引發的鄉村邊緣群體基本權利被剝奪和侵蝕的結果。因此，十八屆三中全會隨即指出：“要加快構建新型農業經營體系，賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。”所以說，必須加強對鄉村弱勢群體的補益和賦權，以使其獲得一定的社會地位和政治保障權益。通過相關的政策設計，重新賦予本應屬于他們的基本權利，讓他們能夠順暢表達自己所需利益，消解城市偏向所帶來的各種社會排斥。當然，制度設計是一個長期演進的過程，在制度形成之前，也可通過加大對鄉村地區公共服務領域的投資力度，來保證鄉村群體的利益損失最小化。

第三，實施次級城市發展戰略。中國城市偏向問題的解決，一方面，既不能過度地強調均衡戰略，另一方面，更不能忽略城鄉均衡發展所帶來的負面效應，所以必須尋求一種具有“包容性”的城鄉經濟發展新思路。對此，美國學者朗迪勒里（Rondinelli）所提的“次級城市發展戰略”較具適用性，他指出，“可在發展中國家建立一個體系完整、布局分散的次級城市體系，這能更好地發揮中小規模城市的橋梁作用，特別是能加強‘中小城市與農村的聯系、中小城市與大城市的聯系以及中小城市之間的聯系’，能充分發揮中小城市對大城市的分流和對農村的經濟輻射作用，真正使其成為聯系城鄉均衡發展的推進器。”〔21〕具體到我國而言，“次級城市發展戰略”即可理解為“中小城鎮化發展戰略”，這實質上和近年來我國所強調推進的城鎮化建設“殊途同歸”，因為“農村城鎮化是城鄉發展一體化建設的路徑之一”，〔22〕通過中小城鎮的發展，可順利促進次級城市中心的形成，從而一方面可分擔大城市由于人口資源的過度集中而帶來的公共支出負擔，更可避免“沒有增長的城市化”現象發生，另一方面又可通過小城鎮發展的“涓滴效應”擴散至鄉村地區，為農村的發展提供必要的基礎支持，最終促成城市與鄉村的均衡發展。

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【責任編輯：朱鳳霞】