政府創新路線圖：基于創新過程的分析

〔摘要〕政府創新是一個公共管理者不斷尋求政府更好運作的新思想和新方法并將其轉變為政府實際行動的過程。創新思想的生成、選擇、實施和擴散是政府創新過程的重要環節。積極培育大膽的、卓越的和有價值的政府創新思想是有效推進政府創新的基礎和前提；以增進公共價值為出發點，擇優選擇優秀的政府創新方案是政府創新過程的關鍵；有效推進政府創新計劃，是實現政府創新的重要保證。要在更大范圍內實現政府創新的公共價值，公共管理人員需要積極推廣成功的政府創新實踐或經驗。

〔關鍵詞〕公共管理；政府創新；創新過程

〔中圖分類號〕D63-3〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-9187-（2014）02-0078-04

一、引言

政府創新已成為一種世界性潮流。自20世紀80年代以來，美國政府尤其是美國的州和地方政府，進行了“重塑政府”（Reinventing Government）的行政改革運動；英國、澳大利亞和新西蘭開展了全面系統的“新公共管理”（New Public Management）運動。我國自20世紀90年代以來也掀起了地方政府創新的熱潮。黨的十八大報告把“創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力”作為我國政府在新時期實施行政改革和創新的重要目標〔1〕。

作為政治學和公共管理學研究的重要課題，國外學者主要從組織、過程和擴散三種不同的研究路徑揭示政府創新的生成與擴散機理〔2〕。國內這方面的研究比較薄弱，多數是政府創新行為特征的描述和簡單的案例分析。從研究的內容和方法看，組織創新研究預先假設組織變量和政府創新之間的統計關系并進行實證檢驗〔3〕；過程創新研究把政府創新分為決策、采納和實施等不同階段，通過案例描述和歷時文本資料識別政府創新在不同階段所具有的特征〔4〕；擴散創新研究則建立組織內外部變量與政府創新采納速率之間統計關系假設，探討創新在不同政府或公共部門間的空間擴散規律，并進行實證檢驗〔5〕。

這三種不同的研究路徑，從不同側面分別解釋了政府創新形成和發展的行為特征，每種研究路徑都具有各自不同的重點內容和理論視角，但由于政府創新是一個非常復雜的動態過程，單純以統計方法揭示各種變量和政府創新之間的關系無法深入解釋政府創新形成和發展的因果機理。要揭示政府創新形成和演變的規律，需要從動態過程的視角進一步探討政府創新的生成、發展和演化規律?；诖?，本文嘗試從創新過程的理論視角，闡釋政府創新形成和發展的路徑圖，并提出相應的政府創新培育策略。

二、政府創新過程

正如美國著名的政策科學家和政治學家約翰·W·金登（John W. Kingdom）把政策過程比喻為三條主要“政策溪流”（policy streams）的獨立或相互匯合流動〔6〕一樣，政府創新也可看作是一個政府創新思想的生成、選擇、實施和擴散的演化過程。從這個意義上說，政府創新就是一個公共管理者不斷尋求政府更好運作的新思想和新方法并將其轉變為政府實際行動的過程。

圖1政府創新思想的生成及演變框架

從圖中可看出，創新思想的生成、選擇、實施和擴散是政府創新過程的重要環節。所謂政府創新思想的生成就是指公共管理者產生政府創新的新思想和新方法；政府創新思想的選擇是在不同的政府創新思想和方案中，公共管理者進行篩選和抉擇；政府創新思想的實施就是指把政府創新思想、方案或計劃轉化為政府創新的實際行動；政府創新思想的擴散就是指政府創新的新理念或新方法在不同區域或不同層級的政府及其部門之間的傳播。這些不同的環節構成了政府創新過程的復雜動態循環。

然而，生成新穎的政府創新思想僅是政府創新的第一步；只有政府能夠采納這些新穎的和有價值的創新思想，付諸行動并產生理想的實踐效果，成功的政府創新才能實現。因此，推動政府創新，需要明確政府創新路線圖，將卓越的創新思想轉化為有效的行動方案。

三、政府創新路線圖

（一）培育政府創新思想

政府創新思想的生成是公共管理者產生應對和解決公共問題的新思想、新理念或新方法。創新思想的生成是政府創新過程的起點。國際經驗表明：許多成功的政府創新案例都是源于卓越的創新思想或想法。卓越的政府創新思想需要具備新穎性和價值性。新穎性指政府形成大膽的、出奇的能有效解決公共問題的思想或想法；價值性指政府創新的思想或想法具有增進公共價值的目的。這也是政府創新和私營部門創新的本質區別。

政府創新思想既可能來自于政府機構內部，也可能來自于政府機構外部。從外源看，來自于私人部門管理實踐經驗的新公共管理已經成為全球政府創新的主流。從內源看，政府創新思想既可以由頂層的政治家和機構負責人提出，也可以源自于中層管理人員的想法，而更多的則是來自于底層和一線員工的實際經驗和創意。但無論政府創新的思想或想法來自何處，積極培育大膽的、卓越的和有價值的政府創新思想是有效推進政府創新的基礎和前提。

首先，需要充分挖掘政府內外部多元主體的創造性智慧。政府創新的思想火花源于公共管理者、公民以及政府外部合作伙伴的創造性智慧。盡管不同主體創新的動機不同，如政治家和機構負責人的創新動機可能源于解決公共危機問題的需要，而作為政府外部合作伙伴的私人機構，其創新的動機可能來自于效率的提高，但無論來自何處，如果不對這些具有公共價值性的新穎的想法或思想加以充分挖掘和有效利用，就等于把政府創新扼殺在搖籃階段。這方面，“美國運輸安全局的創意工廠”在創新思想培育方面提供了值得借鑒的經驗。2007年4月，美國運輸安全局發布了一個允許職員提交促進政府機構運作和流程的創意的網絡站點，到2009年1月末，職員已經在線提交了7837項創意以及69712項有關這些創意的評論，其中大約39項創意已經被美國運輸安全局所實施〔7〕。

其次，構建政府創新思想生成和發展的激勵機制。建立良好的政府創新思想生成和發展的激勵機制，有利于政府創新思想的孕育、孵化以及發展。由于官僚制和政府創新幾乎是互相排斥的，創新的思想或想法在公共領域中的采納和實現，往往面臨著一系列復雜的障礙。突破這些阻礙政府創新的防火墻，一方面需要分別從政府頂層、中間層和底層塑造有利于政府創新思想形成和發展的行動空間；另一方面也需要打破政府傳統的層級控制的桎梏，發展現代政府網絡治理的新模式。

最后，公共管理者需要發展一系列創造性的思考能力。這包括前瞻性思考能力、反復思考能力和跨界思考能力。前瞻性思考能力是對未來環境變化及對公共政策創設和制定的超前預見、超前謀劃和超前決斷的一種科學思維，它要求公共管理人員不斷學習新知識，了解新事物，掌握新信息，開闊新視野，識別環境的未來發展趨勢，尋求新的政府戰略選擇。 反復思考能力是一種自我批評和否定的能力，客觀地評估政府以往的公共政策是否還適應當前的環境，是否需要重新設計以取得更好的實踐效果。它要求公共管理人員積極應對當前反饋和現實情況并予以及時糾正?？缃缢伎寄芰κ且环N跨越式學習能力。公共管理人員能跨越國家、區域以及行政部門的界限和邊界，汲取其它國家、區域以及部門有益的創新經驗和思想為自己所用，通過調整以適應本地區及本部門的實際情況，創建解決公共問題的新方法和新思路。

（二）優選政府創新方案

面對不同來源的政府創新思想，公共管理者需要進行有效的篩選以抉擇出卓越的政府創新思想和方案。由于這是一個涉及多元利益分配的公共決策過程，因此以增進公共價值為出發點，評估各種政府創新思想的優劣，擇優選擇政府創新方案是政府創新過程的關鍵。

首先，識別政府創新方案的公共性。一項政府創新方案的優劣程度，體現在這項政府創新方案若實施后是否能增進公共利益及能在多大程度上增進公共價值。因為政府創新與私人部門創新相比具有本質上的不同，私人部門創新以追求效率和利潤為目的，而公共部門創新則是以實現公共價值為根本宗旨。

其次，明確政府創新方案的外部導向。政府創新可分為內部導向型創新和外部導向型創新。內部導向型創新指政府內部結構重組和流程的再造，而外部導向型創新是指政府為社會公眾提供公共服務的方式和方法的變革。外部導向型創新是政府創新的根本目標，內部導向型創新是為外部導向型創新服務的，因為政府的基本職能是為社會提供基本公共服務。

再次，評估政府創新方案的風險程度。公共部門創新具有高度的風險性特征，因為一項公共部門創新的失敗所帶來的社會后果有時往往是災難性的，這些不良后果帶給全社會的影響范圍很廣，涉獵面極大。因此，有效評估政府創新方案的風險程度，是政府創新方案選擇過程的重要環節。

總之，經過以上的評估分析過程，綜合確定政府創新方案的優劣度，選擇最佳的政府創新方案，并形成完備的政府創新計劃。

（三）實施政府創新計劃

有效推進政府創新計劃，是實現政府創新的重要保證。如若一項政府創新計劃不能得到有效的和及時的實施，再好的政府創新思想或計劃也不能轉化為成功的政府創新結果。要實施政府創新計劃，公共管理者需要采取有效的政府創新執行策略。

第一，明確政府創新計劃的目標。政府創新計劃的目標是否明確和具體化，直接影響到政府創新計劃的有效實施。公共政策執行的研究成果表明，政府創新計劃目標的模糊性和沖突性是影響政府創新計劃實施的關鍵因素，“高模糊和高沖突”特性往往是政府創新計劃執行失敗的主要原因。因此，有效實施政府創新計劃，公共管理者需要努力降低政府創新計劃目標的模糊性和沖突性，制定明確和具體的政府創新計劃目標。

第二，爭取政府創新計劃實施的內外部支持。政府創新計劃的有效實施需要取得來自政府內外部各種力量的積極支持。政治家和高層管理者的支持和承諾在政府創新計劃的成功實施中發揮著重要的作用。中層管理者和底層人員對政府創新計劃實施的積極支持也不容忽視，因為他們往往是一項政府創新計劃執行的目標群體和主要參與者，他們對一項政府創新計劃的理解、支持和參與很大程度上影響到政府創新計劃的實施效果。

第三，為政府創新計劃提供充足的資源。政府創新計劃的成功實施通常需要一定的人力資源和經濟資源。對于公共部門來說，富有創新精神和創新能力的高素質的公務員隊伍是推動政府創新的關鍵和核心力量。新加坡政府治理創新的成功經驗之一就是持續吸納和培養一支富有創新意識的高水平的國家公務員隊伍。此外，政府創新的成功實施也需要有充足的資金支持，設立政府創新專項基金是推動政府創新實施的重要途徑。

第四，注重政府創新計劃實施的過程控制。成功的政府創新實施需要公共領導者能控制政府創新計劃的實施過程，避免政府創新實施過程中偏離其基本目標。過程控制要求公共管理者建立政府創新實施過程的監控指標并進行跟蹤分析，及時對政府創新計劃實施過程中的偏差進行糾正，以保證政府創新計劃基本目標的實現。

第五，讓創新成為政府的日常實踐準則。政府創新并不總是一帆風順的，它在實施過程中往往會遇到許多阻力和障礙。我國地方政府創新的實踐表明，有約三分之一的中國地方政府創新獎的獲獎項目，在實施幾年之后，已經處于停滯狀態甚至名存實亡。要使持續創新成為政府的DNA，一是需要政府把創新作為自身行動的核心價值和組織使命；二是打造政府創新行動的制度空間，將創新嵌入政府的日常實踐，使創新真正成為政府的慣例。

第六，積極推進政府合作創新。通過創建協調性機構，例如跨部門的委員會或公私伙伴關系進行跨組織的合作創新已經成為政府創新發展的新趨勢。政府跨組織的合作創新包括政府間的合作、政府部門間的合作以及政府和非政府部門的合作，合作創新可以發揮不同政府和部門、非政府組織之間各自的優勢，彌補各自的缺陷，以更好地為社會公眾提供公共服務。

（四）推廣政府創新經驗

與私人部門創新不同，政府創新具有高度的共享性，只有政府創新實現了共享，才能更廣泛地增進社會公共利益。要在更大范圍內實現政府創新的公共價值，需要公共管理人員積極地推廣成功的政府創新實踐或經驗。

首先，認真總結典型的政府創新成功經驗。政府創新是一項新的政府運作思想或方法的嘗試，往往需要先期的甚至多次的試點或試驗。當政府創新試點或試驗取得進展時，公共管理者需要及時總結政府創新試點的經驗或失敗的教訓，并進一步分析其推廣的可能性和可行性。

其次，做好宣傳推廣工作。成功的政府創新實踐需要在更大的范圍內傳播和擴散，才能使全社會能真正分享政府創新的成果。政府創新的宣傳推廣工作需要做到三點：一是要取得高層的支持，利用高層的推力；二是利用學術界和媒體的力量，大力宣傳成功的政府創新活動的經驗，形成政府創新經驗共享和學習的氣候；三是借助廣大群眾和民間組織的力量，用適當的方式促進本地政府接受別人的創新實踐和成果。

最后，促進政府創新的本土化。政府創新很大一部分不是自身獨創，而是復制或采納現有其它國家或地區政府創新的實踐做法。但簡單的復制或模仿有可能由于不適應當地的環境而失敗。一些政府創新在某些國家或地區獲得成功并不必然意味著這些創新在其它國家或地區同樣會成功。這需要公共管理者認真分析和研究特定政府創新在其它國家、地區或部門的可遷移性，認真研究本地的政治、經濟和文化環境，進行政府創新的本土化重構，使政府創新適應當時當地的環境。

〔參考文獻〕

〔1〕趙強. 如何推進政府創新〔J〕. 群眾，2013，（5）：73-75.

〔2〕Wolfe， Richard， A. Organizational innovation： review， critique and suggested research directions. Journal of Management Studies， 1994，31（3）：pp.405-431.

〔3〕Berry， Frances Stokes， and William D. Berry. State lottery adoptions as policy innovations： An event history analysis 〔J〕. American Political Science Review， 1990，84： pp.395-415.

〔4〕Damanpour， Faribroz. Organizational innovation： A meta-analysis of effects of determinants and moderators. Academy of Management Journal， 1991，（34）： pp.555-590.

〔5〕Damanpour， Fariborz， and Schneider Marguerite. Characteristics of innovation and innovation adoption in public organizations： assessing the role of managers 〔J〕. Journal of Public Administration Research and Theory， 2008，（19）：pp.495-522.

〔6〕〔美〕 約翰·W·金登（John W. Kingdom）.議程、備選方案與公共政策（第二版）〔M〕. 丁煌，方興譯.北京：中國人民大學出版社，2004.

〔7〕William D. Eggers and Shalabh Kumar Singh. The Public Innovator’s Playbook： Nurturing bold ideas in government. Harvard Kennedy School：ASH Institute for Democratic Governance and Innovation， 2009.

【責任編輯：朱鳳霞】